Strategiczny przegląd bezpieczeństwa narodowego: miejsce I rola w narodowym planowaniu strategicznym




Pobierz 34.89 Kb.
NazwaStrategiczny przegląd bezpieczeństwa narodowego: miejsce I rola w narodowym planowaniu strategicznym
Data konwersji30.11.2012
Rozmiar34.89 Kb.
TypDokumentacja
Warszawa, 26.03.2009 r.

Stanisław KOZIEJ


STRATEGICZNY PRZEGLĄD BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO:

MIEJSCE I ROLA W NARODOWYM PLANOWANIU STRATEGICZNYM

(Seminarium w IBK, 26.03.2009 r.)

Obowiązująca Strategia Bezpieczeństwa Narodowego nakazuje cykliczne przeprowadzanie Strategicznych Przeglądów Bezpieczeństwa Narodowego jako instrumentu weryfikowania obowiązujących ustaleń oraz wypracowania propozycji ich nowelizacji. Do tej pory jednak nie zostały jeszcze przygotowane podstawy koncepcyjne, organizacyjne i formalne przeprowadzania takich przeglądów. To istotna luka w systemie implementacji postanowień strategii. Celem niniejszego seminarium jest przedyskutowanie tych właśnie kwestii i opracowanie oraz zaproponowanie stosownych wniosków organom państwa odpowiedzialnym za bezpieczeństwo narodowe na poziomie strategicznym.

W następnych seminariach z tego cyklu chcielibyśmy już rozpatrywać kolejne problemy merytoryczne wchodzące w zakres zainteresowania strategicznego przeglądu bezpieczeństwa.

Bezpośrednio moim zadaniem jest dzisiaj ukazanie miejsca i roli tego przeglądu w ogólniejszym systemie narodowego planowania strategicznego. Dlatego proponuję na początek krótkie spojrzenie na samo narodowe planowanie strategiczne, na jego istotę oraz kształtowanie się go po uzyskaniu samodzielności strategicznej aż do dzisiejszych wobec niego wyzwań. Następnie spróbuję na tym tle umiejscowić Strategiczny Przegląd Bezpieczeństwa Narodowego.

Narodowe planowanie strategiczne (schemat 1.) można podzielić na dwie dziedziny: planowanie koncepcyjne i planowanie realizacyjne. Pierwsze obejmuje opracowywanie strategii drugie – planów i programów wykonawczych, czy też wdrożeniowych w stosunku do strategii.

Mówiąc o planach, mamy na myśli plany działania, czyli plany operacyjne, których istotą i treścią jest ustalanie sposobów wykorzystywania szans, podejmowania wyzwań, redukowania ryzyk oraz zapobiegania zagrożeniom i reagowania na ich zaistnienie. Inna kategorią są z kolei programy przygotowań państwa w dziedzinie bezpieczeństwa, czyli programy preparacyjne, w tym transformacyjne, których istotą i treścią jest ustalanie przedsięwzięć zmierzających do zapewnienia potencjału bezpieczeństwa ujętego w system bezpieczeństwa narodowego, niezbędnego do skutecznej realizacji zadań o charakterze operacyjnym.

Stosownie do podmiotów bezpieczeństwa narodowego można wyróżnić następujące rodzaje strategii, planów i programów:

  1. centralne (czy też krajowe, ogólnopaństwowe – dotyczące całego państwa);

  2. sektorowe (lub działowe, resortowe – dotyczące poszczególnych działów administracji państwowej);

  3. terytorialne (wojewódzkie, powiatowe, gminne);

  4. jednostkowe (poszczególnych instytucji, przedsiębiorstw, organizacji).

Jeśli idzie o strategiczne planowanie koncepcyjne, czyli opracowywanie strategii, to klasyczny cykl strategiczny obejmuje w tym wypadku cztery fazy (schemat 2.):

  1. Samoidentyfikacja strategiczna: diagnoza państwa jako podmiotu bezpieczeństwa (konstatacja istniejących podstaw bezpieczeństwa narodowego) oraz zdefiniowanie interesów narodowych i celów strategicznych w dziedzinie bezpieczeństwa;

  2. Ocena strategicznego środowiska bezpieczeństwa (zewnętrzne i wewnętrzne warunki bezpieczeństwa) z punktu widzenia interesów i celów strategicznych danego podmiotu;

  3. Sformułowanie koncepcji działań strategicznych (strategia operacyjna) – sposobu osiągania celów strategicznych w danych warunkach (środowisku) bezpieczeństwa;

  4. Sformułowanie koncepcji przygotowań strategicznych (strategia preparacyjna, w tym transformacyjna) – sposobu utrzymywania i transformacji systemu bezpieczeństwa narodowego stosownie do przyszłościowych potrzeb operacyjnych.

Spójrzmy teraz na ewolucję tak rozumianego narodowego planowania strategicznego. Przed 1989 rokiem (schemat 3.) trudno mówić o pełnowymiarowej, narodowej działalności strategicznej. W praktyce uprawialiśmy w większości strategię wykonawczą, nastawioną na wypracowywanie sposobów postępowania państwa w osiąganiu celów – a raczej w realizacji zadań – strategicznych ustanawianych poza nami, choć teoretycznie – a raczej propagandowo – ustanawianych wspólnie z nami. Kompetencje narodowe w ramach powyższego cyklu nie obejmowały niemal zupełnie pierwszej fazy, były niewielkie w drugiej, nieco większe w trzeciej i największe, choć też nie pełne, w czwartej.

Kształtowanie się pełnowymiarowej praktyki strategicznej rozpoczęło się po 1989 roku. Były z tym poważne kłopoty. I są do dzisiaj, głównie z uwagi na naturalny konserwatyzm instytucjonalny, zbyt mało energicznie i z dużą niepewnością przezwyciężany przez decydentów politycznych. Zwróćmy uwagę na dwa wymiary ewolucji tej praktyki, które mają wciąż aktualny wydźwięk i dzisiaj. Mam na myśli wymiary: treściowy i organizacyjny.

Mówiąc o treści narodowego planowania strategicznego należy wyróżnić na początku trzy jego sfery i jednocześnie poziomy integracyjne: wojskowość, obronność i bezpieczeństwo narodowe (schemat 4.). Najlepiej przedstawić ich istotę na tle zderzenia z jednej strony rodzajów zagrożeń, ryzyk, wyzwań i szans, a z drugiej strony – rodzajów (typów) sił i środków, jakimi dysponuje państwo. Można je najogólniej podzielić na dwie grupy: tzw. „twarde” (militarne i inne o charakterze niszczącym) oraz tzw. „miękkie” (pozamilitarne, o charakterze perswazyjnym, obezwładniającym, dezorganizującym itp.). Wojskowość – to problematyka przeciwdziałania twardym (militarnym) oddziaływaniom przy pomocy twardych środków (sił zbrojnych). Obronność – to problematyka przeciwdziałania twardym oddziaływaniom (militarnym) przy pomocy wszystkich sił i środków, jakimi dysponuje państwo (twardych i miękkich, militarnych i pozamilitarnych). Bezpieczeństwo narodowe zaś – to najogólniejsza kategoria obejmująca przeciwdziałanie wszystkim oddziaływaniom (twardym i miękkim, militarnym i niemilitarnym) przy wykorzystaniu wszystkich sił i środków, całego potencjału państwa (środków twardych i miękkich, militarnych i pozamilitarnych).

Analizując z tego punktu widzenia ewolucję narodowego planowania strategicznego po 1989 roku należy podkreślić sukcesywne narastanie jego kompleksowości (schemat 5.). Wyrażało się to stopniowym, ewolucyjnym przechodzeniem od początkowej dominacji w treści planowania strategicznego problematyki wojskowej, przez poszerzenie jej do problematyki obronności w latach dziewięćdziesiątych, aż wreszcie do pierwszych przejawów zainteresowania problematyką zintegrowanego bezpieczeństwa narodowego na progu XXI wieku. Mówię tylko o przejawach, bo niestety nie zawsze i nie wszędzie ta tendencja jest zauważana i poważnie traktowana. Widać to np. wyraźnie w praktyce strategicznej MON, które uchyla się od podjęcia praktycznego wdrażania idei zintegrowanego podejścia do spraw bezpieczeństwa. Zamiast tego zatrzymuje się na poziomie obronności, angażując swój potencjał analityczny i planistyczny w przygotowywanie Strategii Obronności oraz przeprowadzanie Strategicznego Przeglądu Obronnego.

Wciąż jeszcze idea zintegrowanego bezpieczeństwa narodowego wymaga propagowania. Wierzę, że przeprowadzenie strategicznego przeglądu bezpieczeństwa narodowego ostatecznie mogłoby utrwalić tę tendencję i ugruntować filozofię zintegrowanego podejścia do spraw bezpieczeństwa narodowego.

W wymiarze organizacyjnym zmiany w narodowym systemie planowania były duże i bardziej złożone. Na początku lat dziewięćdziesiątych nie mieliśmy ani instytucji, ani procedur narodowej pracy strategicznej. Rozpoczęło się zatem od rozwiązań doraźnych. Tak powstały założenia polityki bezpieczeństwa i strategia obronna z 1992 roku przygotowane przez doraźnie powołany zespół przy prezydenckim Biurze Bezpieczeństwa Narodowego jako organie wykonawczym ówczesnego Komitetu Obrony Kraju.

Opracowaniem całego systemu narodowego planowania strategicznego, jako sposobu strategicznej implementacji tego dokumentu, zajął się Departament Systemu Obronnego początkowo w BBN, a następnie w MON, którym miałem zaszczyt i przyjemność kierować. Głównym dokumentem całego systemu był Polityczno-Strategiczny Plan Obrony RP, który ustalał sposób działania państwa w obliczu różnych wariantów zagrożeń kryzysowych i wojennych w warunkach samodzielności strategicznej lat dziewięćdziesiątych.

W następnych latach sukcesywnie rozwijaliśmy w DSO system narodowego planowania strategicznego, w tym z uwzględnieniem perspektywy wstąpienia do NATO. Proces ten w odniesieniu do obszaru obronności znalazł swoje finalne zwieńczenie w strategii obronności z 2000 roku, gdzie ustaliliśmy kształt prac strategicznych w państwie (schemat 6.). Oprócz opracowania strategii obejmował on proces planowania i programowania obronnego, na który składało się: planowanie strategiczno-operacyjne działań obronnych oraz programowanie systemu obronności, w tym sił zbrojnych.

Efektami końcowymi tych prac są; strategia obronności, Polityczno-Strategiczna Dyrektywa Obronna (PSDO) oraz dwa programy: Program Rozwoju Sił Zbrojnych i Program Przygotowań Obronnych. PSDO stanowi podstawę merytoryczną dla operacyjnych planów funkcjonowania poszczególnych segmentów państwa (działy administracji, województwa, samorządy) w razie zagrożenia i wojny; programy zaś – do szczegółowych programów rozwoju i doskonalenia (transformacji) tychże ogniw w perspektywie wieloletniej. Taki jest też stan formalno-prawny na dziś.

Jednocześnie dziś stoimy przed nowymi wyzwaniami w związku z potrzebą wdrażania idei zintegrowanego bezpieczeństwa narodowego, a więc czegoś więcej niż tylko obronność. Proces ten w praktyce rozpoczął się w 2005-2006 roku wraz z uruchomieniem prac nad obecną strategią bezpieczeństwa narodowego, która właśnie jest pierwszą w Polsce praktyczną próbą zintegrowanego podejścia do spraw bezpieczeństwa narodowego. Próbą co prawda jeszcze nie do końca udaną, zwłaszcza w części dotyczącej transformacji systemu bezpieczeństwa narodowego (końcowy rozdział), ale dającą już wystarczające podstawy do dalszych prac integracyjnych.

Dla kontynuacji tej idei należy teraz stopniowo przekształcać dotychczasowe zasady i procedury, a także przygotowywane w ich ramach dokumenty, z procedur i dokumentów o treści obejmującej tylko sprawy obronne w procedury i dokumenty obejmujące problematykę zintegrowanego bezpieczeństwa narodowego. Oznacza to zwłaszcza, że (schemat 7.) należy utrwalić ujmowanie w jednej zintegrowanej strategii bezpieczeństwa narodowego dotychczasową problematykę zewnętrznego bezpieczeństwa politycznego (taką w istocie była treść uprzedniej strategii bezpieczeństwa RP) i obronności oraz w konsekwencji przekształcić: Polityczno-Strategiczną Dyrektywę Obronną w Polityczno-Strategiczną Dyrektywę Bezpieczeństwa Narodowego, Program Pozamilitarnych Przygotowań Obronnych w Program Pozamilitarnych Przygotowań Systemu Bezpieczeństwa narodowego, Plan Reagowania Obronnego w Plan Reagowania Kryzysowego i Obronnego.

To jest dziś główne zadanie organizacyjne stojące zwłaszcza przed Ministerstwem Obrony Narodowej, Biurem Bezpieczeństwa Narodowego i Rządowym Centrum Bezpieczeństwa – jako instytucjami właściwymi w tej sferze. Ministerstwo Obrony Narodowej jest jedynym dzisiaj w kraju organem mającym potrzebne do tego instrumenty i doświadczenie (mam na myśli DSiPO). Na nim ciąży obowiązek inicjacji tego typu praktyki integracyjnej. Biuro Bezpieczeństwa Narodowego powinno patronować tym wysiłkom, zwłaszcza na forum Rady Bezpieczeństwa Narodowego (gdyby Pan Prezydent zechciał ją odnowić stosownie do realnych warunków i potrzeb). Rządowe Centrum Bezpieczeństwa zaś – to instytucja, która powinna przejmować sukcesywnie od MON ponadresortowe prace strategiczne w dziedzinie zintegrowanego bezpieczeństwa narodowego.

Moim zdaniem należy pilnie dokonać nowelizacji stosownych regulacji ustawowych oraz – nie czekając na te nowelizacje – przystępować do zmiany treści podstawowych dokumentów wykonawczych.

Jak na tle tego nowego systemu planowania lokuje się Strategiczny Przegląd Bezpieczeństwa Narodowego?

Muszę się przyznać, że sam kilka lat temu wymyśliłem to przedsięwzięcie i tę nazwę (jak zresztą szereg innych narodowych procedur i dokumentów strategicznych) i przyczyniłem się jakoś do uwzględnienia jej w obecnej strategii. Istotę SPBN można określić jako instrument do weryfikowania i nowelizowania lub projektowania nowej strategii bezpieczeństwa narodowego, poprzez analizę i syntezę wniosków z monitoringu praktyki strategicznej w świetle prognozowanych zmian w środowisku bezpieczeństwa (schemat 8.).

Ostatecznym rezultatem SPBN powinien być zatem projekt znowelizowanej lub nowej strategii bezpieczeństwa narodowego, obudowany szerszym raportem na temat stanu i perspektyw bezpieczeństwa narodowego, w postaci tzw. Białej Księgi Bezpieczeństwa Narodowego. Zasoby wnioskowe zawarte w Białej Księdze BN powinny być także pomocne w opracowywaniu nowych (znowelizowanych) strategicznych dokumentów realizacyjnych – planów operacyjnych i programów preparacyjnych.

Jeśli tak zdefiniujemy istotę i rolę SPBN, to jego struktura musi odpowiadać przede wszystkim strukturze strategii, czyli obejmować następujące kwestie (schemat 9.):

  1. przegląd interesów narodowych i celów strategicznych, wraz z ewentualną redefinicją celów strategicznych;

  2. diagnozę i prognozę strategicznego środowiska bezpieczeństwa (zewnętrznych i wewnętrznych warunków bezpieczeństwa), prowadzącą do oceny przyszłych warunków osiągania celów strategicznych;

  3. przegląd strategicznej koncepcji operacyjnej oraz projektowanie koniecznych w niej zmian stosownie do nowych celów i przewidywanych warunków bezpieczeństwa oraz określenie wymagań operacyjnych wobec systemu bezpieczeństwa narodowego;

  4. ocenę systemu bezpieczeństwa narodowego i projektowanie koncepcji jego przygotowywania (utrzymywania gotowości), w tym kierunków jego transformacji, stosownie do potrzeb wynikających z koncepcji operacyjnej.

Strategiczny Przegląd Bezpieczeństwa Narodowego musi być wpisany w cykl działania państwa. W związku z tym pojawia się problem – czy organizować go i prowadzić okazjonalnie, jak to robią np. Brytyjczycy, czy też cyklicznie, jak to prowadzą Amerykanie, a ostatnio ustanawiają u siebie Francuzi?

Sam przychylam się do cykliczności przeglądów. To wymusza systematyczność zajmowania się sprawami strategicznymi, co w naszej sytuacji, gdy wciąż jeszcze nie ustanowiliśmy właściwej kultury strategicznej, ma istotne znaczenie.

Skoro tak – to mamy do wyboru dostosowanie SPBN do dwóch cykli funkcjonowania państwa wyznaczanych przez obowiązujący w Polsce system demokratycznej, tj. w następstwie wyborów powszechnych, zmiany władzy. Mam na myśli pięcioletni cykl wyborów prezydenckich i czteroletni cykl wyborów parlamentarnych.

Czy zatem cykl strategiczny w dziedzinie bezpieczeństwa, w tym oczywiście cykl przeprowadzania strategicznych przeglądów bezpieczeństwa, powinien być dostosowany do wyborów prezydenckich, czy raczej parlamentarnych? Zarówno jeden, jak i drugi wariant mają strony dodatnie i ujemne. Cykl prezydencki jest stabilniejszy, pewniejszy. Cykl parlamentarny może być zakłócany przyspieszonymi wyborami, ale jest za to głębiej uzasadniony merytorycznie, bo to rząd ma głos decydujący, a zwłaszcza inicjujący, projektujący we wszystkich podstawowych kwestiach bezpieczeństwa. Ponadto czteroletni cykl parlamentarny łatwiej daje się wpisać w również czteroletni system planowania w ramach NATO.

Dlatego – głównie z uwagi na spójność z systemem sojuszniczym – najlepiej byłoby, gdyby udało się pogodzić obydwa te cykle z preferencją dla cyklu rządowego i sojuszniczego. Opcja prezydencka powinna być wykorzystywana w razie „demokratycznego zaburzenia” cyklu rządowego, powinna być swego rodzaju stabilizacyjnym bezpiecznikiem strategicznym Polski. Myślę, że jest to nawet zgodne z samą istotą urzędu Prezydenta w naszym systemie konstytucyjnym.

Kto powinien prowadzić Strategiczny Przegląd Bezpieczeństwa Narodowego? Jeśli przyjmiemy, że jednym z najważniejszych efektów końcowych tego przeglądu ma być projekt nowej (znowelizowanej) strategii bezpieczeństwa narodowego, to procedura prowadzenia przeglądu musi odpowiadać obowiązującej procedurze przygotowywania i wydawania tej strategii. A ona – jak wiadomo – przewiduje, że projekt strategii przygotowuje rząd, a wydaje ją Prezydent.

W takim razie to struktury rządowe powinny prowadzić przegląd i przedłożyć jego rezultaty, w tym projekt nowej strategii, Prezydentowi.

O tym, w jaki sposób to powinno być organizowane i prowadzone, będzie mówił prof. J. Pawłowski. Ja ograniczę się jedynie do zasygnalizowania braku w tej chwili w strukturach rządowych odpowiedniej do tego instytucji ponadresortowej, która mogłaby zapewnić właśnie ponadresortowe, zintegrowane podejście do spraw bezpieczeństwa narodowego. Kandydatem na taką instytucję jest oczywiście Rządowe Centrum Bezpieczeństwa – ale pod warunkiem korekty jego obecnych kompetencji. Powinny one być poszerzone właśnie o kwestie monitorowania, oceny, projektowania i koordynowania ponadresortowych spraw zintegrowanego bezpieczeństwa. Do czasu stosownej nowelizacji kompetencji RCB ciężar ten musi wziąć na siebie MON, a w nim konkretnie Departament Strategii i Planowania Obronnego.

Kończąc chciałbym podkreślić szczególnie ważną rolę Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa Narodowego w narodowym planowaniu strategicznym. Może on być motorem napędowym, swego rodzaju katalizatorem, wdrażania idei zintegrowanego bezpieczeństwa narodowego, co dzisiaj jest nad wyraz pilną potrzebą.

Podsumujmy wreszcie, że SPBN to cały kompleks działań z zakresu planowania strategicznego polegający na gromadzeniu, analizie i ocenie doświadczeń z procesu weryfikacji (zarówno ćwiczebnej, jak i realnej, w tym bojowej) obowiązujących rozwiązań strategicznych, ich skonfrontowaniu z przewidywanym (prognozowanym) kształtowaniem się środowiska bezpieczeństwa oraz syntezie wynikających stąd wniosków w Białej Księdze Bezpieczeństwa Narodowego i projekcie nowej lub znowelizowanej strategii bezpieczeństwa narodowego. Jest zatem jednym z podstawowych instrumentów organizacyjno-metodologicznych planowania strategicznego.

=========================



























Dodaj dokument na swoim blogu lub stronie

Powiązany:

Strategiczny przegląd bezpieczeństwa narodowego: miejsce I rola w narodowym planowaniu strategicznym iconPotencjalnych zagrożeń bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej należy rozpocząć je od przypomnienia definicji bezpieczeństwa w ogóle a bezpieczeństwa narodowego w szczególności. W dalszej części pracy zostanie przedstawiona przyjęta przez autora typologia zagrożeń oraz teoretyczna

Strategiczny przegląd bezpieczeństwa narodowego: miejsce I rola w narodowym planowaniu strategicznym iconWakacje z muzeum narodowym w kielcach miejsce: pałacyk henryka sienkiewicza w oblęgorku

Strategiczny przegląd bezpieczeństwa narodowego: miejsce I rola w narodowym planowaniu strategicznym iconPojęciami. Wynika ona z przyjętej filozofii zarządzania personelem, jeżeli jest to " pm " to będziemy mówili planowaniu personelu, natomiast w przypadku " zzl " o planowaniu zasobów ludzkich

Strategiczny przegląd bezpieczeństwa narodowego: miejsce I rola w narodowym planowaniu strategicznym iconWakacje z muzeum narodowym w kielcach miejsce: pałac biskupów krakowskich, pl. Zamkowy 1 wejście od ul. Zamkowej

Strategiczny przegląd bezpieczeństwa narodowego: miejsce I rola w narodowym planowaniu strategicznym iconBezpieczeństwa narodowego

Strategiczny przegląd bezpieczeństwa narodowego: miejsce I rola w narodowym planowaniu strategicznym iconOpera Ustawienia bezpieczeństwa Przegląd

Strategiczny przegląd bezpieczeństwa narodowego: miejsce I rola w narodowym planowaniu strategicznym iconNazwa przedmiotu: system bezpieczeństwa narodowego

Strategiczny przegląd bezpieczeństwa narodowego: miejsce I rola w narodowym planowaniu strategicznym iconStrategia bezpieczeństwa narodowego rzeczypospolitej polskiej

Strategiczny przegląd bezpieczeństwa narodowego: miejsce I rola w narodowym planowaniu strategicznym iconW ramach Narodowego Eksperymentu Bezpieczeństwa odbędą się m in

Strategiczny przegląd bezpieczeństwa narodowego: miejsce I rola w narodowym planowaniu strategicznym iconTematy referatów semestralnych z bezpieczeństwa międzynarodowego I narodowego

Umieść przycisk na swojej stronie:
Rozprawki


Baza danych jest chroniona prawami autorskimi ©pldocs.org 2014
stosuje się do zarządzania
Rozprawki
Dom