Rozdział III. Zadania I kompetencje organów samorządu terytorialnego oraz prawne formy ich realizacji




Pobierz 217.65 Kb.
NazwaRozdział III. Zadania I kompetencje organów samorządu terytorialnego oraz prawne formy ich realizacji
strona1/5
Data konwersji07.12.2012
Rozmiar217.65 Kb.
TypDokumentacja
  1   2   3   4   5
Rozdział III. Zadania i kompetencje organów samorządu terytorialnego oraz prawne formy ich realizacji


§ 7. Wyodrębnienie zadań i kompetencji


Szczególnego znaczenia, z różnych przyczyn, nabiera sposób i zakres okreś­lania przez ustawy zadań i kompetencji samorządu terytorialnego. Już jego struktura powinna być pochodną wykonywanych zadań i kompetencji, choć mają na nią wpływ także inne czynniki. Właśnie owe zadania i kompetencje powinny dyktować, jakie jednostki organizacyjne tworzyć dla wykonywania zadań i kompetencji, jak „duży" powinien być aparat wykonawczy itp. Zadania i ich zakres powinny: mieć wpływ na obszar przestrzenny jednostki podziału terytorialnego, dyktować „rozmiar" jednostek pomocniczych - urzędów, po­trzebę tworzenia jednostek organizacyjnych typu przedsiębiorstw (spółek) czy zakładów, potrzebę tworzenia związków i porozumień samorządowych itp.

Należy się umówić co do samego pojmowania terminów „zadania" i „kompetencje". Terminy te były sporne w literaturze i używane w różnych znaczeniach również w ustawodawstwie.

Ustawa o samorządzie gminnym operuje w zasadzie innymi terminami, mianowicie określeniami „zakres działania" i „zadania" (por. zwłaszcza tytuł rozdziału 2), choć pojawiają się też inne, np. „właściwość" (por. np. art. 18), czy „sprawy" (np. art. 7 ust. 1 czy art. 18 ust. 1). Nie posługuje się natomiast terminem „kompetencja" (por. jednak art. 18 ust. 2 pkt 15 SamGminU), podob­nie jak ustawy o samorządzie województwa i o samorządzie powiatowym. I tu traktuje się ogólnie o zadaniach (art. 8 ust. 1 SamWojewU), o zakresie działania samorządu województwa (art. 4 ust. 1 SamWojewU), o zadaniach o charakterze wojewódzkim (art. 14 ust. 1 SamWojewU), ale też o „właściwo­ści" sejmiku (art. 18 SamWojewU) itp. Ustawa o samorządzie powiatowym mówi ogólnie o zadaniach publicznych (art. 2 ust. 1), o zadaniach publicznych o charakterze ponadgminnym (art. 4 ust. 1), o „właściwości" rady powiatu (art. 12) itd., choć niekiedy używa też terminu „zadania" czy „kompetencje" (art. 7 ust. 1 lub art. 12 pkt 11). Niemniej ustawa z 24.7.1998 r. o zmianie nie­których ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa - już w samym tytule traktuje o kom­petencjach organów. Podobnie, obowiązująca jeszcze ustawa z 17.5.1990 r., roz­dzielająca zakresy aktywności gminy i administracji rządowej, już w tytule stwierdza, że jest to ustawa „o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych". Należy zatem ustalić treść tych pojęć.

Dla naszych celów przyjmujemy, że najszerszym pojęciem są „zadania" sa­morządu. Ustawodawca używa go, wskazując w sposób ogólny cele, które ma osiągnąć w swej działalności samorząd, lub określone kierunki działań, mając na uwadze zakres rzeczowy spraw należących do samorządu. Określając je jed­nak bliżej, ustawodawca operuje terminem „sprawy", mając na uwadze właściwość (głównie rzeczową) organu, rozumianą jako zdolność do załatwiania spraw określonego rodzaju. Wprawdzie ustawa z 8.3.1990 r. oraz ustawy z 5.6.1998 r. nie używają pojęcia „kompetencje" (spornego zresztą w naszej lite­raturze)1 , to w świetle prawa ustrojowego samorządu rozumieć będziemy jednak przez to określenie zespół praw i obowiązków organu, obejmujących formy prawne działania, głównie o charakterze władczyni (np. stanowienie aktów nor­matywnych, aktów planowania, wydawanie decyzji indywidualnych itp.), choć nie tylko (w szczególności wykonywanie „zadań" w formach prawa cywilne­go) . Będą to formy prawne realizacji zadań samorządu.

Odnośnie do sposobu określenia „zadań", należy zaznaczyć, iż mają to być zadania publiczne, zapewne rozumiane jako zaspokajanie potrzeb zbioro­wych określonych społeczności lokalnych, ponadgminnych, wojewódzkich. Z art. 166 Konstytucji wynika, że chodzi tu o zaspokajanie potrzeb wspólnoty sa­morządowej. Przy ich realizacji organy samorządu powinny się kierować dobrem ogólnym mieszkańców gminy, powiatu czy województwa, które nie są tożsame.

Por. też art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z 1985 r. na temat re­alizacji w ramach ustawy przez samorząd terytorialny spraw publicznych w interesie miesz­kańców.

Wykonywanie zadań „publicznych" nic wyklucza możliwości działania poza formami prawa publicznego, ale dopuszcza korzystanie z form prawa cy­wilnego. Owa „publiczność" oznacza natomiast dyrektywą kierowania się do­brem ogólnym, a nie indywidualnym.

Niemniej przy załatwianiu indywidualnych spraw obywateli należy kierować sic. zasadą ogólną z art. 7 KPA, że w toku postępowania trzeba mieć „na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli".

Istnieją trudności w rozgraniczeniu zadań i kompetencji, wynikające z „za­szłości" historycznych. W systemie dualizmu administracji terenowej (u nas formalnie występującego do 1950 r.) prawo materialne określało „sprawy" (kompetencje), które należały bądź do samorządu terytorialnego, bądź do tere­nowych organów administracji rządowej (państwowej). Po wprowadzeniu w 1950 r. modelu radzieckiego zarządu lokalnego (,jednolitej władzy pań­stwowej") odróżnienie to przestało być aktualne, dlatego przepisy wydawane po 1950 r. nic przewidują takiego podziału zadań i kompetencji. Niemniej już na tle obowiązywania ustawy z 20.7.1983 r. o systemie rad narodowych i sa­morządu terytorialnego rysowała się konieczność odróżniania zadań i kom­petencji „scentralizowanych" i „zdecentralizowanych", skoro ustawa ta wpro­wadzała odróżnienie w sprawowaniu kierownictwa i nadzoru nad terenową administracją włączoną do systemu rad narodowych'. W dzisiejszym duali­stycznym modelu administracji terenowej2 (administracji rządowej i samorządu terytorialnego) punkt ciężkości w ustalaniu zadań i kompetencji przesuwał się najpierw na ustawę z 17.5.1990 r. o podziale zadań i kompetencji, określonych w ustawach szczególnych, pomiędzy organy gminy a terenowe organy admini­stracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, a następnie przede wszystkim na ustawę kompetencyjną z 24.7.1998 r. Ponadto przepisy, które ukazują się po wejściu w życie ustaw samorządowych, wskazują właściwość samorządu tery­torialnego lub terenowej administracji rządowej. Wprowadzenie względnie dokładnych granic tego zakresu wymaga pewnego czasu i odpowiedniej prak­tyki orzeczniczej, nie wykluczając zmian legislacyjnych, gdyby okazały się one potrzebne.

Do kompetencji (zadań) samorządu gminy w świetle ustawy z 8.3.1990 r. na­leżą nie wszystkie sprawy „publiczne", a jedynie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, jeżeli nie zostały zastrzeżone na rzecz innych organów (art. 6 ust. 1). Artykuł 6 ust. 1 SamGminU, wprowadzając domniemanie kompetencji (zadań) na rzecz samorządu gminy, nie wskazuje, które sprawy publiczne mają charakter lo­kalny, które zaś przekraczają ten zakres. Jest to zakres sporny i trudny do okreś­lenia. Artykuł 7 ust. 1 SamGminU wymienia wprawdzie rzeczowy (przedmioto­wy) zakres zadań publicznych o znaczeniu lokalnym, ale punkt ciężkości przesuwać się tu będzie na prawo materialne czy ustrojowe, które ustali sprawy o znaczeniu lokalnym należące do samorządu terytorialnego.

Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 4 ust. 1 zastrzega, że do samo­rządowego powiatu będą należały zadania publiczne o charakterze ponad-gminnym, wyliczone ogólnie w 22 punktach. Do zadań publicznych powiatów zalicza się też zadania i kompetencje kierowników powiatowych służb in­spekcji i straży. Ustawa o samorządzie województwa najpierw ogólnie stwier­dza, że „zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy" (art. 4 ust. 1), a następnie w art. 11 określa w punktach zada­nia samorządu województwa w zakresie polityki rozwoju województwa, i wreszcie w art. 14 w 15 punktach ustala, dość ogólnie, dziedziny, które nale­żeć mają do tego samorządu. Podobnie jak ustawa kompetencyjna z 17.5.1990 r. rozgraniczała kompetencje organów gminy i terenowych orga­nów administracji rządowej, tak dziś dla rozdziału kompetencji (także zadań) między szczebel powiatowy i wojewódzki samorządu oraz organy wojewódz­kiej administracji rządowej będzie miała zastosowanie ustawa z 24.7.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa.

Gdy chodzi o kompetencje pojmowane jako formy prawne realizacji za­dań samorządowych, na niektóre z nich wskazują ustawy samorządowe, usta­lając „wyłączną" właściwość rady czy sejmiku oraz ustalając, które organy sa­morządu wydają decyzje administracyjne (wójt, burmistrz, starosta, marszałek województwa), a które stanowią akty prawa miejscowego. Określają dalej, ja­kie organy samorządu podejmują uchwały budżetowe itp. Na przykład ustawa o samorządzie województwa w art. 89 stanowi, że sejmik województwa sta­nowi akty prawa miejscowego, art. 75 traktuje o uchwalanych przez ten organ „priorytetach współpracy zagranicznej województwa", art. 41 o uchwalaniu przez zarząd województwa regulaminu organizacyjnego urzędu marszałko­wskiego, art. 46 o decyzjach administracyjnych wydawanych przez marszałka województwa itd.

Wyodrębnienie obok „zadań" również „kompetencji" jako form prawnych realizacji zadań ma przede wszystkim to znaczenie, że kompetencje rozumiane jako prawne formy działania są w zasadzie „nieprzenoszalne", chyba że usta­wa wyraźnie na to pozwala. Kompetencje zastrzeżone do właściwości rady nie mogą być realizowane przez jej zarząd, a zastrzeżone dla zarządu - przez jego przewodniczącego: starostę, marszałka, chyba że ustawa tak stanowi. Jeśli za­tem ustawa o samorządzie gminnym zastrzega, że np. akty prawa miejscowego (przepisy lokalne) uchwala rada gminy, a wyjątkowo wójt czy burmistrz (art. 41), to nie mogą być one wydawane przez inne organy (np. komisje rady); jeśli uchwalenie statutu gminy zastrzega się do wyłącznej właściwości rady (art. 18 ust. 2 pkt 1), to nie może go uchwalić ani zmienić wójt czy burmistrz itd. W przeciwnym przypadku prowadziłoby to do chaosu organizacyjnego i braku klarownego podziału kompetencji. Można założyć, że występuje tu nie­ważność czynności prawnej dokonanej przez organ niewłaściwy, choć takiego stwierdzenia nie zawierają przepisy ustawy samorządowej. Na nieważność de­cyzji administracyjnych wydanych przez organ niewłaściwy wskazuje nato­miast wyraźnie art. 156 § 1 pkt. 1 KPA oraz art. 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podat­kowej.

Wprawdzie w przepisach o nadzorze jest mowa o nieważności uchwał organów gminy, powiatu, województwa sprzecznych z prawem, niemniej jednak dotyczy to również różnych wad tych uchwał, a nie tylko naruszenia przepisów o właściwości organów.


§ 8. Typologia zadań samorządu terytorialnego


I. Uwagi ogólne

Typologii (klasyfikacji) zadań samorządu można dokonywać według roz­maitych kryteriów. Według kryteriów podanych w ustawach samorządowych jest to przede wszystkim podział zadań na własne i zlecone, które wewnętrznie różnicują się według następującego schematu:



Zadania własne samorządu

Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej

zadania obowiązkowe

zadania przekazane przez ustawy

zadania dobrowolne

zadania wykonywane na podstawie porozumień


Podział na zadania własne i zlecone pociąga za sobą różne konsekwencje prawne. Przede wszystkim zadania własne gmina, powiat czy województwo realizują z własnych środków finansowych (dochodów) oraz w imieniu włas­nym i na własną odpowiedzialność. Ustawy gwarantują samodzielność w ich realizacji itp.

Po drugie, ustawy zobowiązują organy administracji rządowej do zapewnie­nia środków finansowych na realizację zadań zleconych. Tylko jednak ustawa o samorządzie gminnym określa to w sposób wyraźny w art. 8 ust. 3-5. Zasada ta znajduje również zastosowanie do samorządu powiatowego i wojewódzkie­go. Ustawy o samorządzie powiatowym (art. 5) i wojewódzkim (art. 8) na­kazują bowiem w tej mierze stosować ustawę z 8.3.1990 r. Ponadto art. 8 usta­wy z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966) traktuje o dotacjach celowych z budżetu państwa na realiza­cję przez jednostki samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej.

Po trzecie, gdy zlecenie dotyczy kompetencji do wydawania decyzji admi­nistracyjnych, inny jest z reguły organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (por. zmieniony w 1998 r. art. 17 KPA). W świetle postanowień ustawy o sa­morządzie gminnym (art. 85 ust. 2) w pierwotnym brzmieniu nadzór w spra­wach zleconych nie ograniczył się tylko do badania legalności działania, ale dotyczył też badania i oceny działania według kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności. Zasada samodzielności działania ulega tu zatem pewnym ograniczeniom. Było to sprzeczne z art. 171 ust. 1 Konstytucji. Dlatego przepis ten został uchylony. Kryterium celowości nic pojawiło się natomiast w przepi­sach ustaw o powiatowym i wojewódzkim samorządzie (por. też art. 25 i 34 AdmWojU).

II. Zadania własne

O sprawach własnych gminy wypowiada się art. 7 SamGminU, dając rze­czowy (przedmiotowy) wykaz zadań gminy. Wykaz zadań własnych zawarty we wskazanym artykule nie jest jednak wyczerpujący (użyto w nim określenia „w szczególności"). Co ważniejsze jednak, dokładniejsze określenie zadań własnych gminy możliwe jest dopiero po analizie odpowiednich przepisów pra­wa materialnego i ustrojowego.

Przykład: Artykuł 7 ust. 1 pkt 3 SamGminU zalicza do zadań własnych gminy sprawy utrzymywania czystości, ale zadania gminy w tym zakresie konkretyzuje ustawa z 13.9.1996 r. o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach. Artykuł 7 ust. 1 pkt 8 SamGminU zalicza do tych zadań sprawy edukacji publicznej, ale dopiero z art. 5 i 5a ustawy z 7.9.1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wyni­ka, jakie jednostki organizacyjne w zakresie oświaty wchodzą Ui w rachubę - chodzi tu m.in.

0 gimnazja. Ustawa samorządowa w art. 7 do zakresu działania gminy zalicza sprawy ochro­ny zdrowia, ale z art. 8 ustawy z 30.8.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są tylko jednymi z podmio­tów, które mogą tworzyć i utrzymywać zakłady opieki zdrowotnej. Artykuł 7 SamGminU za­licza do zadań samorządu sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kul­tury, ale dopiero z art. 9 ustawy z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) wynika, że t/.w. instytucje kul­tury (muzea, biblioteki, domy kultury, teatry itp. - por. art. 2 tej ustawy) obok państwowych instytucji kultury - mogą być prowadzone przez gminy i ich związki i że prowadzenie tej działalności należy do zadań własnych i obowiązkowych gmin itd.

Sprawy te regulowały również tzw. ustawy kompetencyjne z 17.5.1990 r., i z 24.7.1998 r., które w miarę jednak ukazywania się nowych ustaw prawa ma­terialnego i ustrojowego traciły na znaczeniu. Rola art. 7 ust. 1 SamGminU sprowadza się zatem do wskazania pewnych dyrektyw ogólnych ustalających, jakie dziedziny ustawodawca ma w prawic materialnym (ewentualnie ustrojo­wym) zaliczyć do zadań własnych gminy. Ważna jest też dyrektywa zawarta w art. 16 ust. 2 Konstytucji, stanowiąca, że samorząd ma wykonywać istotną część zadań publicznych. Zakres zadań własnych jest pochodną rozwoju histo­rycznego, wynikiem „walki" z władzą centralną itd. Obecnie zakres własnych zadań gminy jest raczej wypadkową różnych tendencji, a zwłaszcza wynikiem pospiesznego przygotowywania ustaw samorządowych, bez jasnej wizji duali­stycznego modelu zarządu lokalnego.

Dla celów informacyjnych można podać, iż art. 7 ust. 1 SamGminU zalicza do zadań własnych następujące dziedziny:

  1. z zakresu administracji spraw wewnętrznych - sprawy ochrony porządku publicznego i ochrony przeciwpożarowej,

  2. sprawy z zakresu administracji oświaty, kultury oraz kultury fizycznej,

  3. sprawy z zakresu administracji pomocy społecznej i ochrony zdrowia,

  4. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomości i ochrony środowi­ska (w tym kanalizacji, utrzymania czystości, urządzeń sanitarnych itp.), gminnego budownictwa, zieleni komunalnej i zadrzewiania, sprawy cmen­tarzy gminnych,

  5. sprawy gminnych dróg, ulic itp. oraz lokalnego transportu,

  6. sprawy wodociągów, dostawy energii elektrycznej i cieplnej,

  7. utrzymanie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, targowisk i hal targowych,

  8. zapewnienie kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej,

  9. sprawy promocji gminy, współpracy z organizacjami pozarządowymi, upo­wszechniania idei samorządowej,

  10. współpraca ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

Ustawa wymienia te zadania w 20 punktach.

Rzecz jasna, możliwa jest inna typologia zadań własnych samorządu gminy. Na przykład Z. Niewiadomska proponuje podział zadań gminy na cztery kategorie:

  1. dotyczące infrastruktury technicznej,

  2. infrastruktury społecznej,

  3. porządku i bezpieczeństwa publicznego,

  4. ładu przestrzennego i ekologicznego.

Można tu dodać, iż art. 46 ustawy z 28.7.2005 r. o lecznictwie uzdrowisko­wym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych przewiduje dodatkowe zadania własne związane z zachowa­niem funkcji leczniczych uzdrowiska. 7 Przepisy prawne zawarte w ustawie samorządowej z 8.3.1990 r. o zada­niach, a w szczególności art. 7, mają z reguły charakter norm kompeten­cyjnych. Oznacza to, że organy samorządu, jeśli realizują swe zadania za po­mocą form władczych, wkraczając w sferę praw i obowiązków obywatela lub innego podmiotu nienależącego do systemu organizacyjnego samorządu teryto­rialnego, muszą posiadać ustawowe umocowanie.

Przykład: Dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wystarczy samo umocowanie w art, 7 ust. 1 SamGminU o zadaniach w zakresie ładu prze­strzennego, ale potrzebne jest upoważnienie zawarte w przepisach ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Do wyda­nia negatywnej decyzji o zakazie zgromadzenia podstawę stanowi art. 8 ustawy z 5.7.1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. Nr 51, poz. 297 ze zm.) itd. Natomiast w sprawach ustala­nia struktur wewnętrznych, tworzenia jednostek organizacyjnych typu zakładów czy spółek wystarczy umocowanie zawarte w normach kompetencyjnych.

I jeszcze jedna refleksja końcowa. Zarówno z zasady pomocniczości zawar­tej w Preambule Konstytucji RP i jej art. 164, jak też z postanowień Europej­skiej Karty Samorządu Terytorialnego wynika, że kompetencje samorządowe powinny być umiejscowione na szczeblu lokalnym. Jedynie charakter zadań, względy efektywności i gospodarności powinny uzasadniać przesunięcie zadań samorządowych na wyższe szczeble (art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samo­rządu Terytorialnego).

Zadania własne powiatów i samorządowych województw zostały określone podobnie jak w ustawie o samorządzie gminnym. Niemniej, skoro ustawa zasadnicza (art. 164) stwierdza, że gmina jest „podstawową" jednostką sa­morządu terytorialnego i wykonuje wszystkie zadania samorządu niezastrzeżone dla innych jednostek samorządowych, to ze sformułowań tych wynika jednocześnie domniemanie na rzecz gminy w zakresie zadań własnych sa­morządu. Obie ustawy samorządowe z 1998 r. zawierają zresztą w tym zakresie stosowne klauzule generalne. Ustawa o samorządzie województwa stanowi, że „zakres działania samorządu województwa nic narusza samodzielności powiatu i gminy" (art. 4 ust. 1). Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 4 ust. 1 stwierdza, iż „powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o cha­rakterze ponadgminnym".

Ustalając owe zadania w sferze rzeczowej, art. 4 ust. 1 SamPowiatU ustala, w 22 punktach, zakres rzeczowy zadań własnych samorządu. Wymienia się tu takie dziedziny, jak: edukacja publiczna, ochrona zdrowia, pomoc społeczna, transport i drogi publiczne, kultura fizyczna i turystyka, gospodarka wodna, ochrona środowiska, rolnictwo, leśnictwo, obronność itp., niemal wszystkie dziedziny administracji publicznej. Jakie jednak konkretne zadania własne (a jakie zlecone) w tej dziedzinie należeć będą obecnie do powiatu, wynikać będzie z ustawy z 24.7.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kom­petencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową. Po wejściu w życie tej ustawy akty prawne ze sfery prawa materialnego lub ustrojowego ustalają właściwość samorządu powiatowego, a ustawa kompeten­cyjna z 24.7.1998 r. będzie traciła aktualność w miarę ukazywania się nowych aktów ustawowych z zakresu prawa materialnego i ustrojowego. W tym miej­scu można dodać, że analiza ustawy kompetencyjnej z 24.7.1998 r. wskazuje, że powiat posiada dziś wiele zadań w zakresie administracji rządowej i stanowi główne ogniwo tej administracji po przejęciu zadań i kompetencji byłych kie­rowników rejonowych urzędów.

Podobnie sprawa przedstawia się z zadaniami własnymi województwa sa­morządowego. Tu art. 11 SamWojewU ustala zadania w zakresie strategii roz­woju województwa, art. 12 SamWojewU - zasady współpracy z innymi pod­miotami w tym zakresie, a art. 14 SamWojewU - rzeczowy zakres zadań województwa. Niemniej bez ustawy kompetencyjnej z 24.7.1998 r. nie jeste­śmy w stanie „odczytać" rzeczywistego zakresu zadań i kompetencji woje­wództwa samorządowego. Ogólnie można by powiedzieć, że głównym zada­niem samorządowych województw jest stworzenie warunków rozwoju danego regionu, tworzenie polityki regionalnej oraz wykonywanie „usług" publicznych mających znaczenie dla całego województwa. Działalność inna, w tym realiza­cja administracji bieżącej ważnej z punktu widzenia jednostki, będzie tu wy­jątkiem.

Zadania samorządu mogą być realizowane w różny sposób; przez działal­ność organów samorządu, ale też przez prowadzenie odrębnych zakładów (szkól, bibliotek, publicznych zakładów opieki zdrowotnej itd.) oraz jednostek organizacyjnych posiadających charakter zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. O ile prowadzenie takich zakładów samorządowych jak szkoły, szpitale itd., regulują odpowiednie przepisy prawa ustrojowego (a więc np. ustawa z 30.8.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, ustawa z 7.9.1991 r. o systemie oświaty itd.), o tyle dla prowadzenia działalności w sferze gospodar­ki samorządowej istotne są postanowienia ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej. Z art. 3 GospKomU, a także z ustaw samorządowych wynika, że określone działania faktyczne składające się na zadania samorządu mogą być powierzone w drodze umów innym niż jednostki organizacyjne samorządu podmiotom (np. prywatnym przedsiębiorstwom)1. S) Odnośnie do zadań w sferze gospodarczej, zmieniony w 1992 r. art. 9 ust. 2 SamGminU stanowi: „gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie". Podobne sformułowania możemy znaleźć w ustawach z 5.6.1998 r. o samorządzie woje­wództwa i o samorządzie powiatowym. Ustawa o samorządzie powiatowym po­stanawia w art. 6 ust. 2: „Powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej". Nieco inne jest brzmienie art. 13 SamWojewU ograniczające aktywność województwa samorządowego do zadań użyteczności publicznej tylko w odniesieniu do spółek. Artykuł 13 stanowi:

„1. W sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także może przystępo­wać do takich spółek.

  1. Poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne oraz przystępować do nich, jeżeli działalność spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa.

  2. Zasady tworzenia przez województwo spółek z ograniczoną odpowie­dzialnością i spółek akcyjnych oraz przystępowania do nich określa ustawa".

Prowadzenie działalności gospodarczej przez gminę budziło w literaturze1 kontrowersje. Wskazywano na płynące stąd niebezpieczeństwa (monopolizo­wanie pewnych dziedzin przez gminę, zaniedbywanie realizacji celów publicz­nych na rzecz celów komercjalnych w działalności podmiotów gminy itp.), ale przecież samorząd ma być podmiotem samodzielnym w zakresie uzyskiwania dochodów. To z kolei przemawiałoby za prowadzeniem przez niego działalno­ści gospodarczej nastawionej na zysk.

Ustawy pozwalają na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie użyteczności publicznej. Nie jest to pojęcie ostre. Artykuł 1 ust. 2 GospKomU podaje definicję legalną stanowiąc, że zadania o charakterze użyteczności pu­blicznej w sferze komunalnej to takie zadania „których celem jest bieżące i nie­przerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych"2.

Pojęcie „działalność gospodarcza" definiował najpierw art. 2 ustawy z 23.12.1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.)3, następnie art. 2 ustawy z 19.11.1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), a obecnie art. 2 ustawy z 2.7.2004 r. o swo­bodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Działal­ność gospodarczą samorząd może realizować poprzez własne jednostki organi­zacyjne, w drodze współdziałania z innymi jednostkami samorządowymi, jak wreszcie poprzez zlecanie ich w drodze umów prawa cywilnego innym pod­miotom (por. też Nb. 54-61).

Przepisy wyodrębniają w ramach zadań własnych zadania obowiązkowe i fakultatywne, które jednak z nich mają mieć charakter obowiązkowy określi ustawodawstwo zawarte poza ustawą samorządową. Będą to z reguły przepisy prawa materialnego.

Przykład: Artykuł 9 ust. 2 ustawy z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, że prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym, art. 17 ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) ustala zadania własne gmin o charakterze obowiązkowym itd.

Ustalenie, które zadania własne samorządu mają charakter obowiązkowy, ma takie znaczenie, że samorząd nie może uchylić się od ich realizacji. Nie­mniej odesłanie do odrębnych ustaw regulacji zakresu zadań obowiązkowych może mieć ujemne znaczenie. Także pewne zadania, ważne z punktu widzenia wspólnoty lokalnej czy regionalnej, mogą nie być realizowane z uwagi na brak funduszy, warunków materialnych, kadrowych itd. Powstaje wówczas problem, jak zmusić samorząd do realizacji tych zadań i jakie środki prawne może w tym zakresie stosować organ nadzoru.

Zadania samorządu gminy mogą być realizowane przez nią samą albo też mogą zostać „przeniesione" na jednostki pomocnicze - sołectwa, dzielnice czy osiedla. Niejasno rysuje się jednak problem „przenoszalności" zadań i kompe­tencji między gminę i sołectwo, dzielnicę czy osiedle. Z ustawy z 8.3.1990 r. wynika (por. art. 35 ust. 1), że „zakres działania" tych jednostek, a ściślej orga­nów działających w tych jednostkach, określi rada gminy „odrębnym statu­tem". Czy statut ten może scedować określone zadania lub korzystanie z form władczych, zastrzeżonych dla organów gminy, z ustawy jasno nie wynika. Po­nieważ będzie to przedmiotem rozważań w rozdziale o jednostkach pomocni­czych gminy, tu tylko wskażemy, że z określenia tych jednostek jako „pomoc­niczych" wynika jedynie wniosek, że przekazując im „zakres działania" na podstawie przepisów art. 35 rada gminy nie będzie władna przekazać im kom­petencji władczych, chyba że ustawa na to pozwala (por. np. art. 39 ust. 4). Ina­czej ten problem został rozwiązany w ustawie z 15.3.2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, gdy chodzi o dzielnice jako jednostki pomocnicze (por. art. 11).


III. Zadania zlecone

W kwestii zadań zleconych samorządowi wypowiada się już art. 166 ust. 2 3 Konstytucji, stanowiąc, iż zadania te „z uzasadnionych potrzeb państwa" mogą być zlecone jednostkom samorządu terytorialnego i to w trybie ustalonym przez ustawę. Podobnie Europejska Karta Samorządu Terytorialnego w art. 4 ust. 5 i art. 8 ust. 2 stanowi o możliwości delegowania kompetencji społeczno­ściom lokalnym przez centralne lub regionalne organy władzy. Nasze ustawo­dawstwo zwykłe różnie ten problem rozwiązuje.

Przepisy ustaw samorządowych wyodrębniają zadania własne i zlecone z zakresu administracji rządowej. Chodzi tu również o zlecanie kompetencji w podanym wyżej znaczeniu, tj. jako form władczych działania. Formą zleca­nia zadań będą przede wszystkim ustawy. Problem, które zadania i kom­petencje mogą wykonywać organy gminy jako zlecone, normuje cytowana ustawa z 17.5.1990 r. o podziale zadań i kompetencji między organy gminy a administracji rządowej (por. art. 3, 4 i 8 oraz rozdział 4 tej ustawy).

Wymienia ona z reguły (choć nie tylko) kompetencje władcze wykonywane w formach prawnych wskazanych w tej ustawie. Rzecz jasna, po wejściu w ży­cie ustawy samorządowej z 8.3.1990 r. dalsze ustawy przekazywały samo­rządowi określone zadania zlecone.

Przykład: Por. art. 5 ustawy z 5.7.1990 r. - Prawo o zgromadzeniach.

Zadania zlecone w zakresie administracji rządowej przekazuje samorządo­wi powiatowemu i wojewódzkiemu przede wszystkim ustawa z 24.7.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa. Niemniej, podobnie jak w przypadku gmin, ustawy prawa materialnego i ustrojowego będą zlecały or­ganom samorządu powiatowego i wojewódzkiego dalsze zadania ze sfery ad­ministracji rządowej (np. art. 20 ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej przewiduje zadania zlecone powiatu, art. 18 tej ustawy dotyczy zadań zleco­nych gminie w zakresie pomocy społecznej).

Same ustawy samorządowe „w drodze ustawy" przekazują kompetencje i zadania organom samorządu. I tak, art. 8 ust. 1 SamGminU przewiduje prze­kazanie przez ustawy zadań w zakresie wyborów powszechnych oraz referen­dów. Artykuł 4a SamPowiatU również przewiduje możliwość nałożenia przez ustawę zadań „z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów". Identyczne sformułowanie zawiera art. 14 ust. 3 SamWojewU.

Nasuwa się wszakże pytanie, czy zlecenie zadań i kompetencji może się od­bywać wyłącznie na podstawie ustawy, czy też termin „ustawa" użyty jest w szerszym znaczeniu, jako przepis powszechnie obowiązujący, wydany na podstawie delegacji ustawy i w jej ramach w formie rozporządzenia. Taka kon­kretyzacja przepisów o zleceniu zadań jest dopuszczalna. Niemożliwa jest na­tomiast sytuacja, by rozporządzenie wykonawcze stanowiło samoistne źródło prawa dotyczące zlecenia zadań. Byłoby to sprzeczne z postanowieniem ustaw samorządowych, a przede wszystkim sprzeczne z postanowieniami art. 166 ust. 2 Konstytucji RP. 1 Ustawy samorządowe przewidują, iż formą zlecenia zadań mogą być także porozumienia z organami administracji rządowej. Należy przyjąć, iż porozu­mienie nie jest umową prawa cywilnego, lecz swoistą formą publicznoprawną dotyczącą ustalenia wzajemnych praw i obowiązków organów administracji rządowej i samorządowej. Jest to sposób uzgodnienia przyjęcia przez samorząd określonych zadań, ale też i obowiązków administracji rządowej w zakresie po­mocy finansowej w realizacji tych zadań.

W literaturze pojawiają się jednak opinie, że skoro ustawodawca nie określa, jaki charak­ter ma porozumienie, to może mieć ono również charakter umowny. Por. Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem, Warszawa 1990, s. 13. W drodze umowy cywilnej - jak się zdaje - można przekazać zadania prywatnoprawne, a nic publiczne. Por. też/J. Jaroszyński, Terenowa administracja rządowa, Warszawa 1990, s. 20, który dopuszcza powierzenie wykonywania „zadań" w drodze umowy cywilnej, a prowadze­nie „spraw" w drodze porozumienia.

I Do wykonywania administracji władczej w stosunku do obywatela i pod­miotów organizacyjnie niezależnych powinno istnieć umocowanie ustawowe. Zlecanie w drodze porozumienia organom samorządu spraw władczych powin­no następować na podstawie upoważnienia ustawowego. Następuje też tu zmia­na właściwości organu wydającego decyzję administracyjną. O zlecaniu samorządowi terytorialnemu przez wojewodę zadań w drodze porozumienia traktuje ogólnie art. 2 pkt 4 i art. 33 AdmWojU. Bardziej szczegółowe postano­wienia w tym zakresie zawiera art. 8 SamGminU, natomiast bardziej ogólne sformułowania ma art. 5 SamPowiatU. Z tego ostatniego artykułu wynika, że powiat może zawierać porozumienia nie tylko w sprawie wykonywania zadań w sferze administracji rządowej, ale także porozumienia z lokalnymi organami samorządu (z gminą) oraz z województwem. Ustawa o samorządzie wojewódz­twa w art. 14 ust. 2 przewiduje wprawdzie zlecanie zadań rządowych sa­morządowi wojewódzkiemu tylko w drodze ustawy, ale już z przytoczonych przepisów o samorządzie powiatowym wynika, że i z tym samorządem może zawierać porozumienia (por. też art. 18 pkt 12 SamWojewU o możliwości prze­kazywania zadań województwa innym jednostkom samorządu terytorialnego). Podstawą prawną przekazania w drodze porozumienia zadań z zakresu administracji rządowej samorządowi wojewódzkiemu mógłby być ogólny przepis art. 2 pkt 4 i art. 33 AdmWojU.

Ponadto art. 18 pkt 12 SamWojewU przewiduje podejmowanie przez sej­mik uchwał w sprawie powierzenia zadań samorządu województwa innym jed­nostkom samorządowym, a zmieniony w 2001 r. art. 8 ust. 2a SamGminU stwierdza, że i gmina w drodze porozumienia może wykonywać zadania po­wiatu i województwa. Dotyczy to zatem zlecania zadań nie tylko z zakresu administracji rządowej, ale również z zakresu działania samorządu terytorialne­go. Dlatego ustawa z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektó­rych innych aktów prawnych przewiduje publikowanie w wojewódzkim dzien­niku urzędowym porozumień o wykonywaniu zadań publicznych zawartych między organami samorządu oraz między nimi a organami administracji rządo­wej.


  1   2   3   4   5

Dodaj dokument na swoim blogu lub stronie

Powiązany:

Rozdział III. Zadania I kompetencje organów samorządu terytorialnego oraz prawne formy ich realizacji iconTerminy przeprowadzenia wyborów do organów jednostek samorządu terytorialnego oraz terminy referendów lokalnych w sprawie odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego w trakcie kadencji

Rozdział III. Zadania I kompetencje organów samorządu terytorialnego oraz prawne formy ich realizacji iconPrawa samorządowego w działaniu, zwłaszcza w zakresie zaspakajania lokalnych potrzeb zbiorowych, realizacji programów pomocowych oraz funkcjonowania organów samorządu terytorialnego

Rozdział III. Zadania I kompetencje organów samorządu terytorialnego oraz prawne formy ich realizacji iconO zasadach gospodarki finansowej, uzyskiwaniu przychodów oraz o wydatkach związanych z finansowaniem kampanii wyborczej komitetów wyborczych w wyborach do organów jednostek samorządu terytorialnego

Rozdział III. Zadania I kompetencje organów samorządu terytorialnego oraz prawne formy ich realizacji iconO zasadach gospodarki finansowej, uzyskiwaniu przychodów oraz o wydatkach związanych z finansowaniem kampanii wyborczej komitetów wyborczych w wyborach do organów jednostek samorządu terytorialnego

Rozdział III. Zadania I kompetencje organów samorządu terytorialnego oraz prawne formy ich realizacji iconWybory do organów samorządu terytorialnego z dnia 12 listopada 2006 r

Rozdział III. Zadania I kompetencje organów samorządu terytorialnego oraz prawne formy ich realizacji iconWybory do organów samorządu terytorialnego z dnia 12 listopada 2006 r

Rozdział III. Zadania I kompetencje organów samorządu terytorialnego oraz prawne formy ich realizacji iconO tworzeniu komitetów wyborczych dla wyborów do organów samorządu terytorialnego

Rozdział III. Zadania I kompetencje organów samorządu terytorialnego oraz prawne formy ich realizacji iconInformacja o tworzeniu komitetów wyborczych dla wyborów do organów jednostek samorządu terytorialnego

Rozdział III. Zadania I kompetencje organów samorządu terytorialnego oraz prawne formy ich realizacji iconRozdział II zakres działania, zadania sołectwa I sposób ich realizacji

Rozdział III. Zadania I kompetencje organów samorządu terytorialnego oraz prawne formy ich realizacji iconUchwały I zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego podlegające nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych

Umieść przycisk na swojej stronie:
Rozprawki


Baza danych jest chroniona prawami autorskimi ©pldocs.org 2014
stosuje się do zarządzania
Rozprawki
Dom