Sankcje administracyjne w prawie polskim pojęcie, typologia




Pobierz 207.79 Kb.
NazwaSankcje administracyjne w prawie polskim pojęcie, typologia
strona1/5
Data konwersji11.10.2012
Rozmiar207.79 Kb.
TypDokumentacja
  1   2   3   4   5



















dr Mirosław Wincenciak

Sankcje administracyjne w prawie polskim - pojęcie, typologia


Wstęp

Sankcja w prawie, w ogólnym rozumieniu, oznacza różnego rodzaju ujemne skutki prawne, jakie powinny nastąpić, jeżeli adresat normy prawnej nie zastosuje się do nakazu czy zakazu ustanowionego w przepisie prawa. Innymi słowy, sankcja jest dolegliwością za naruszenie przepisów prawa, które ustalają rodzaj i rozmiar dolegliwości. Termin „sankcja” jest również używany do określenia tych części przepisów prawa, w których dolegliwości są wymienione1. Zgodnie z różnymi koncepcjami podziału sankcji wyróżnia się sankcję represyjną, egzekucyjną oraz „sankcję nieważności”2. Sankcje występują również w systemie polskiego prawa administracyjnego. W przeciwieństwie do prawa karnego nie ma w prawie administracyjnym regulacji ogólnej, normującej takie zagadnienia, jak: pojęcie sankcji administracyjnej, zasady odpowiedzialności za delikt administracyjny, ustanie karalności deliktu z uwagi na upływ czasu, wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej za działanie wyczerpujące znamiona deliktu administracyjnego, sposób formułowania sankcji administracyjnej3. Niewątpliwie regulacja odpowiedzialności za delikty administracyjne czyniłaby proces nakładania sankcji administracyjnych prostszym i bardziej przejrzystym. Ustanowienie normatywnych archetypów odpowiedzialności administracyjnej w stosunku do określonych kategorii deliktów administracyjnych precyzowałoby jednoznacznie sferę działań prawnie dopuszczalnych, niepenalizowanych przez administrację publiczną, a z drugiej strony dawałoby czytelne kryteria nakładania sankcji administracyjnych przez organy administracji publicznej.


Pojęcie sankcji administracyjnej

Formułując pojęcie „sankcji administracyjnej” w nauce prawa administracyjnego, można posługiwać się różnorodnymi kategoriami wyróżnienia. Kryteriami mogą być: podmiot stosujący sankcje; rodzaj dolegliwości; wielkość dolegliwości; metody regulacji stosunku prawnego. Pojęciem „sankcji administracyjnej” posługuje się doktryna prawa4 oraz orzecznictwo sądowe5. Nadto w literaturze wskazuje się, iż z uwagi znaczne zagrożenie ustawowe administracyjnych kar pieniężnych w zasadzie trudno jest wskazać granice pomiędzy sankcją administracyjną (karą pieniężną) a karą kryminalną wyrażoną w pieniądzu6.

Dla określenia sankcji administracyjnej prawodawca używa sformułowań jednowyrazowych lub dwuwyrazowych, które w języku potocznym są rozumiane jako dolegliwości. Przykłady tych określeń to: opłata podwyższona7, kara pieniężna8, grzywna9, opłata sankcyjna10, kwota dodatkowa11, dodatkowe zobowiązanie podatkowe12. Często ustawodawca posługuje się również opisowym sprecyzowaniem dolegliwości grożących określonym kategoriom adresatów normy, używając określeń czasownikowych, takich jak np. „cofa”13. Innym przykładem określenia sankcji, która najczęściej polega na pozbawieniu przyznanych uprawnień lub pozbawieniu członkostwa w zakładzie administracyjnym bądź korporacji jest użycie czasownika „skreśla”14. Wymierzenie sankcji administracyjnej łączy się z pozbawieniem, cofnięciem lub ograniczeniem przyznanego uprawnienia. Z kolei operowanie przez ustawodawcę takimi terminami, jak na przykład „opłata dodatkowa” czy „grzywna” oznacza dolegliwość wyrażoną w pieniądzu, z reguły nakładaną orzeczeniem organu w wielkości wskazanej w tym orzeczeniu. Kolejną cechą norm formułujących sankcje administracyjne jest różnorodność sformułowań o jej wymierzeniu. Ustawodawca może posługiwać się konstrukcjami zdań oznajmiających, które są nakazami skierowanymi do organu administracji w celu wywołania wskazanej w normie dolegliwości u adresata sankcji. W jeszcze innych przypadkach norma prawna pozostawia luz decyzyjny organowi właściwemu do orzekania w danej kategorii spraw15. W literaturze przedmiotu sankcję administracyjną definiuje się jako nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa.16

Istota


Przykładem sankcji administracyjnej może być kara pieniężna wymierzona podmiotowi – przedsiębiorcy – za przekroczenie dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery, nałożona na podstawie przepisów prawa ochrony środowiska przez organ administracji publicznej. Sankcja powoduje ujemny skutek – dolegliwość w postaci obowiązku uiszczenia stawki kary przewidzianej prawem, a sama kara wynika z faktu naruszenia przepisów wykonawczych do ustawy Prawo ochrony środowiska.

Podmioty niekorzystające z pomocy wykwalifikowanych pełnomocników procesowych mogą mieć kłopot z rozróżnieniem sankcji zawartych w obowiązujących aktach prawnych na karne i administracyjne. Dotyczy to zwłaszcza rozróżnienia pieniężnych kar administracyjnych od kary grzywny – występującej jako rodzaj dolegliwości w prawie karnym. Przepisy zawierające sankcje karne i administracyjne są rozproszone w wielu ustawach. Oprócz przestępstw wymienionych w kodeksie karnym, w wielu ustawach normujących materię administracyjną znajdują się przepisy ustanawiające odpowiedzialność karną. Najczęściej też normy statuujące sankcje karne i kary pieniężne administracyjne umieszcza się w tym samym dziale ustawy, obok siebie. Przy rozróżnianiu regulacji administracyjnej od regulacji karnej bardzo pomocne w przedmiocie rozgraniczenia sankcji administracyjnych od kar kryminalnych może być kryterium podmiotu orzekającego w sprawie dolegliwości. W przypadku kar kryminalnych podmiotem tym jest zawsze sąd powszechny bądź Sąd Najwyższy.

Kolejnym kryterium rozgraniczenia pomiędzy sankcjami administracyjnymi a karami kryminalnymi jest nomenklatura sankcji przyjęta w kodeksie karnym, kodeksie wykroczeń, kodeksie karnym skarbowym i ustawach zawierających przepisy karne, odmienna od przyjętej w ustawach zawierających sankcje administracyjne. Ustawodawca dzieli dolegliwości wymierzane wobec sprawców przestępstw, przestępstw karno-skarbowych i wykroczeń na kary i środki karne. Zastosowanie tylko tego kryterium rozróżnienia sankcji karnych od sankcji administracyjnych nie zawsze dawałoby oczekiwany rezultat. Wszystkie kodeksy inkryminujące przestępstwa i wykroczenia kryminalne w katalogach wymienionych w nich rodzajów kar wymieniają grzywnę. Tak nazwana sankcja występuje również w prawie administracyjnym – w przepisach proceduralnych regulujących dolegliwości wobec uczestników postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego17.

Inna też jest funkcja grzywny w prawie karnym, a zupełnie inny cel stawia ustawodawca grzywnom stosowanym w postępowaniu administracyjnym. Grzywna karna może być podstawową i jedyną dolegliwością wobec sprawcy przestępstwa bądź wykroczenia, jest więc typowym środkiem mającym spełnić cel represyjny. Z kolei grzywny stosowane w postępowaniu administracyjnym należałoby określić jako środki przymusu, służące dyscyplinowaniu uczestników postępowania administracyjnego. Różnica jest więc istotna, grzywna karna jest typową odpłatą za przestępstwo, natomiast grzywny administracyjne mają służyć sprawnemu wykonywaniu zadań administracji publicznej. Celem wymierzenia grzywny administracyjnej jest osiągnięcie oczekiwanego przez organ zachowania podmiotu, który narusza prawo.

3. Typy sankcji administracyjnych

Na podstawie przepisów prawa można wyodrębnić następujące kategorie sankcji administracyjnych: kary pieniężne; sankcje o charakterze egzekucyjnym; sankcje pozbawienia bądź ograniczenia uprawnienia (koncesji, zezwolenia, zgody).18 Z uwagi na istotne różnice w kategorii kar pieniężnych możemy wyodrębnić swoistą podgrupę - kary pieniężne w prawie antymonopolowym.

Kary pieniężne w systemie prawa administracyjnego w Polsce były unormowane już na przykład w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o ochronie wód powierzchniowych19. Administracyjne kary pieniężne są wymierzane jako dolegliwości za działanie bez wymaganego prawem zezwolenia organu władzy publicznej. Mogą też być wymierzane za naruszenie zakazu lub nakazu określonego normami prawa20, jak również za spowodowanie stanu bezprawia administracyjnego, posiadającego cechę ciągłości w określonym przedziale czasu. Na przykład w odniesieniu do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska ustawodawca precyzuje, że podmiotem odpowiedzialnym jest ten, kogo dotyczy pozwolenie21. Może to być podmiot, który uzyskał pozwolenie na korzystanie ze środowiska, bądź – w wyniku scedowania pozwolenia – następca prawny podmiotu, który uzyskał pozwolenie22. Orzeczenia o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej mogą być tzw. „aktami związanymi”23.

Rozwiązania przyjęte w ustawodawstwie polskim w większości przyjmują zasadę odpowiedzialności osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, ale wyodrębnionych organizacyjnie. Odpowiedzialność zagrożona karami pieniężnymi może być tzw. „odpowiedzialnością obiektywną” bądź „na zasadzie winy”. Podmiotem odpowiedzialnym prawnie może być nie tylko sprawca deliktu administracyjnego, ale również inny podmiot prawa, połączony określonym stosunkiem prawnym ze sprawcą.

Odpowiedzialność za delikt zagrożony karą pieniężną może ulec przedawnieniu, podobnie ulec przedawnieniu może wymierzona sankcja. Zagrożenie karą pieniężną może być określane przez ustawę w sposób sztywny poprzez określenie konkretnej stawki za określony rodzaj naruszenia bądź – przy zastosowaniu względnej określoności sankcji – poprzez sprecyzowanie górnego i dolnego progu zagrożenia, bądź uzależnienie wielkości sankcji od dochodu osiąganego przez odpowiedzialnego administracyjnie w określonym przedziale czasu. Często wpływy z orzekanych kar stanowią dochód Skarbu Państwa.


Kary pieniężne w prawie antymonopolowym24 nie są jedynym rodzajem sankcji przewidzianych w zakresie oddziaływania na podmioty naruszające przepisy o ochronie konkurencji. Ustawodawca przewiduje również inne sankcje administracyjne oraz sankcje, które z uwagi na sposób regulacji można określić jako sankcje cywilne. Regulując odpowiedzialność w prawie antymonopolowym, ustawodawca dopuścił możliwość kumulacji sankcji, na przykład sankcji administracyjnej polegającej na zakazie prowadzenia określonej działalności bądź nakazie określonej działalności z administracyjną karą pieniężną. Ustawa typizuje wiele zachowań podlegających ukaraniu karą pieniężną. Kary pieniężne są wymierzane za zakazane przez ustawę zachowania, polegające na: praktykach ograniczających konkurencję; naruszeniu zasad koncentracji przedsiębiorców i jej kontroli; niewykonaniu decyzji i postanowień organu antymonopolowego lub wyroków sądów; naruszeniach proceduralnych25. Podmiotem, na którego mogą być nakładane kary pieniężne, są przede wszystkim przedsiębiorcy, ale również inne podmioty nieposiadające tej cechy.

Kary pieniężne w zakresie naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nakładane są fakultatywnie, bowiem w większości przepisów ustawodawca posługuje się sformułowaniem: „może nałożyć karę”26.

Za podstawę wymiaru większości kar pieniężnych przyjmuje się określenie kwotowe, stanowiące równowartość kwot wyrażonych w euro. Ponadto kary za stosowanie praktyk ograniczających konkurencję nie mogą przekroczyć 8% przychodu osiągniętego przez przedsiębiorcę w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary27. Zgodnie z ustawą o ochronie konkurencji i konsumentów nie wszczyna się też postępowania, jeżeli upłynęło pięć lat od końca roku, w którym uprawomocniła się decyzja o nałożeniu kary pieniężnej28. Ponadto nie wszczyna się postępowania w sprawie stosowania praktyk ograniczających konkurencję, jeżeli upłynął rok od końca roku, w którym zaprzestano stosowania praktyki29.


Pojęcie sankcji o charakterze egzekucyjnym w doktrynie i orzecznictwie jest rozumiane szeroko. Do tej kategorii należy zaliczyć zarówno kary pieniężne nakładane na uczestników postępowania administracyjnego w celu przymuszenia ich do zachowania zgodnego z żądaniem organu administracji publicznej, sankcje pieniężne wymierzane przez organ egzekucyjny podmiotom uchylającym się od wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, jak i sankcje przymuszające do wykonania ciążącego na podmiocie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sankcją egzekucyjną o charakterze niepieniężnym jest taka dolegliwość, z której istoty wynika, że jej celem jest zniweczenie działania określonego podmiotu i tym samym doprowadzenie do stanu zgodności z prawem, a nie represja. Od sankcji cofnięcia zgody pozwolenia, koncesji, zgody – omówionych w dalszej części - , omówionych w dalszej części , sankcje egzekucyjne o charakterze niepieniężnym różnią się tym, że ich zastosowanie ma niweczyć stan bezprawia powodujący negatywne konsekwencje w stosunku do dóbr prawem chronionych, natomiast cofnięcie bądź ograniczenie uprawnienia, zezwolenia, zgody dotyczy deliktów administracyjnych, których istotą jest w większości przypadków wytworzenie stanu zagrożenia poprzez naruszenie określonych przepisów bez powstania negatywnego skutku dla dóbr prawem chronionych. Ze względu na cel, jaki ma być osiągnięty przy ich zastosowaniu, użycie sankcji egzekucyjnych zgodnie z prawem ma służyć przywróceniu stanu zgodności z prawem, przy czym zastosowanie niektórych z nich powoduje usunięcie stanu bezprawia – pozbawienie uprawnienia wykorzystanego niezgodnie z prawem. O charakterze egzekucyjnym sankcji nie przesądza zatem rodzaj dolegliwości – kara finansowa czy na przykład zniweczenie uprawnienia – lecz cel tej sankcji, jaki można wywnioskować z przepisów prawa. Wskazana grupa sankcji zawiera wiele odrębności co do sposobu orzekania o karze, rodzaju kary, jej wielkości oraz zasad karania.

Ze względu na etap postępowania, w którym sankcje egzekucyjne są wymierzane, można je podzielić na wymierzane w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu egzekucyjnym. Jeśli chodzi o charakter dolegliwości, sankcje egzekucyjne można podzielić na sankcje o charakterze finansowym30 oraz niweczące uprawnienie31. Biorąc pod uwagę rodzaj rozstrzygnięcia o nałożeniu sankcji, można je podzielić na wymierzane w toku postępowania, jak również wieńczące etap postępowania w danej sprawie. Jak już wspomniałem, cel sankcji egzekucyjnych – restytucja stanu zgodności z prawem ­– uzasadnia twierdzenie, że dotyczą one w przeważającej większości przypadków stanu bezprawia administracyjnego istniejącego w momencie orzekania o sankcji.

Kolejna grupa to sankcje, których dolegliwość polega na pozbawieniu lub ograniczeniu określonego uprawnienia - koncesji, pozwolenia bądź zezwolenia. Przepisy normujące tego rodzaju sankcje w zdecydowanej większości charakteryzują się specyficznym uregulowaniem dolegliwości. W wielu przypadkach ustawodawca najpierw w przepisie wskazuje, że określone uprawnienie podlega cofnięciu (cofa się), a w dalszej kolejności typizuje znamiona deliktu administracyjnego32.

Wskazanie sytuacji, które są podstawą obligatoryjnego cofnięcia uprawnienia, wymaga przynajmniej zasygnalizowania przyczyn nadawania uprawnień bądź praw podmiotowych i ich reglamentowania. Aby bowiem można mówić o sankcji pozbawiania uprawnienia, musi być ono wcześniej przyznane w drodze indywidualnego aktu administracyjnego bądź wynikać wprost z przepisu prawa.

Instytucja zezwoleń jest wprowadzona po to, aby sprawdzić, czy określony przedsiębiorca spełnia prawem przewidziane warunki wykonywania określonej działalności gospodarczej, ponieważ zdaniem prawodawcy wykonywanie działalności w określonym zakresie nie może być wolne i wymaga dozoru administracji. Ponadto wydanie zezwolenia na wykonywanie niektórych rodzajów działalności gospodarczej jest związane z uzyskaniem zgody na utworzenie jednostki organizacyjnej, za pomocą której działalność gospodarcza będzie prowadzona. Nakaz uzyskania zezwolenia winien wynikać z przepisów rangi ustawowej33. Przedstawione cechy zezwoleń administracyjnych wskazują, że przyczyną ustanowienia tej instytucji jest prewencyjne oddziaływanie administracji publicznej na sferę działalności podmiotów, w tym również działalności gospodarczej. Wydanie pozwolenia administracyjnego jest uzasadnione realizacją przez władzę państwową najczęściej trzech funkcji: regulacyjnej, nadzorczej, sterowania34. Warunkiem właściwego unormowania jest wiedza o relacjach regulowanego zachowania do celów zamierzonych przy pomocy danej normy prawnej oraz indywidualnego aktu prawnego. Najczęściej jednak w momencie wydawania zezwolenia wiedza o przyszłych sytuacjach jest niewielka35. Z kolei funkcja nadzorcza oparta jest na założeniu, że ścisłemu nadzorowi państwowemu muszą być podporządkowane wszelkie przypadki wykonywania działalności wywołującej skutki publiczne. Celem realizowanego nadzoru jest zapewnienie przestrzegania obowiązującego prawa, zachowanie wartości, które uznane zostaną za odpowiadające kategorii interesu publicznego, a ponadto zapewnienie zgodności zamiarów oraz realizowanej działalności z aktualną polityką administracyjną państwa bądź innego podmiotu władzy publicznej36. Procedura wydawania zezwoleń daje organom administracji publicznej informacje o zamierzeniach, których dotyczy pozwolenie, co umożliwia wczesne rozpoznanie najbardziej prawdopodobnych konsekwencji danych działań, dokonanie ich kwalifikacji, a także takie ukształtowanie polityki orzeczniczej, aby w rezultacie wydawanych decyzji posiadacze pozwoleń zachowywali się w sposób dostosowany do aktualnych okoliczności społecznych, gospodarczych, jak również politycznych. Możliwość oceny przedsięwzięcia, a w konsekwencji jego kształtowania, w pewnym zakresie dają przepisy procesowe, regulujące procedurę wydawania zezwoleń. Takim narzędziem kształtowania pozwolenia jest gwarancja udziału stron w postępowaniu administracyjnym, w którym strony-uczestnicy postępowania, zgłaszając swoje zastrzeżenia do pozwolenia, sygnalizują organowi potrzebę ukształtowania zezwolenia w zakresie, w jakim może ono wywoływać konflikty37.


Charakter prowadzonej działalności, polegający na przykład na „zastępowaniu” administracji w pewnych sferach życia publicznego, może uzasadniać stosowanie surowszych reguł postępowania wobec podmiotów naruszających prawo (na przykład: ochrona mienia, usługi detektywistyczne). W takich sytuacjach wzgląd na bezpieczeństwo obywateli może uzasadniać podjęcie działań natychmiastowych i cofnięcie zezwolenia bez uprzedniego uruchamiania postępowania sanacyjnego.

Ponadto orzeczenie o cofnięciu zezwolenia bądź jego ograniczeniu może być ogłoszone do publicznej wiadomości38. Powyższy środek może być stosowany, gdy zezwala na to przepis prawa w odniesieniu do sankcji wymierzanych podmiotom zajmujących się świadczeniem osobom fizycznym lub innym podmiotom różnych specjalistycznych usług o charakterze finansowym. Wydaje się, że celem takiej regulacji jest wzgląd na ochronę podmiotów korzystających z usług podmiotu karanego. Poinformowanie o sankcji może niewątpliwie wpływać na utratę zaufania osób trzecich do podmiotu karanego, a w konsekwencji powodować spadek obrotów tego podmiotu.
  1   2   3   4   5

Dodaj dokument na swoim blogu lub stronie

Powiązany:

Sankcje administracyjne w prawie polskim pojęcie, typologia iconPojęcie, cechy I typologia zasad prawa administracyjnego

Sankcje administracyjne w prawie polskim pojęcie, typologia iconPrawo administracyjne ćwiczenia Pojęcie administracji

Sankcje administracyjne w prawie polskim pojęcie, typologia iconBigamia w polskim prawie karnym

Sankcje administracyjne w prawie polskim pojęcie, typologia iconOsadnictwo na prawie polskim (wolnych gości)

Sankcje administracyjne w prawie polskim pojęcie, typologia iconElektroniczne instrumenty płatnicze w prawie polskim

Sankcje administracyjne w prawie polskim pojęcie, typologia iconProgram szkolenia umowy handlowe w prawie polskim

Sankcje administracyjne w prawie polskim pojęcie, typologia iconPojęcie broni palnej w prawie karnym

Sankcje administracyjne w prawie polskim pojęcie, typologia iconSpór o pojęcie dokumentu w prawie karnym

Sankcje administracyjne w prawie polskim pojęcie, typologia iconPojęcie obywatelstwa w prawie międzynarodowym- nabycie I utrata Obywatelstwo

Sankcje administracyjne w prawie polskim pojęcie, typologia iconW obowiązującym w prawie polskim nie istnieje bezwarunkowe prawo konsumenta do zwrotu zakupionego towaru

Umieść przycisk na swojej stronie:
Rozprawki


Baza danych jest chroniona prawami autorskimi ©pldocs.org 2014
stosuje się do zarządzania
Rozprawki
Dom