Możliwości ograniczenia bezrobocia poprzez dalsze zmiany w instytucjach rynku pracy. Z uwagi na zakres tego opracowania pomijamy ocenę wpływu nieelastyczności funkcjonowania innych rynków oraz instytucji gospodarki rynkowej na zatrudnienie I bezrobocie (w tej sprawie zob np intersujące opracowanie S




Pobierz 283.54 Kb.
NazwaMożliwości ograniczenia bezrobocia poprzez dalsze zmiany w instytucjach rynku pracy. Z uwagi na zakres tego opracowania pomijamy ocenę wpływu nieelastyczności funkcjonowania innych rynków oraz instytucji gospodarki rynkowej na zatrudnienie I bezrobocie (w tej sprawie zob np intersujące opracowanie S
strona1/9
Data konwersji12.10.2012
Rozmiar283.54 Kb.
TypCharakterystyka
  1   2   3   4   5   6   7   8   9
Mieczysław Socha

Urszula Sztanderska

Rola reform polskiego rynku pracy w dynamizacji zatrudnienia i ograniczaniu bezrobocia




Tekst powstał w czerwcu 2004 na zamówienie DAMS NBP. Autorzy uważają, że zasadnicze cechy polskiego rynku pracy – poza efektami koniunkturalnymi i napływem funduszy europejskich zasilających nakłady na polityki rynku pracy - nie zmieniły się od tego czasu. W szczególności cechy instytucjonalne, będące zasadniczym przedmiotem analizy i postulatów dotyczących reform, pozostają właściwie takie same. Z tego powodu, wydaje się, warto nad nimi dyskutować.


Polski rynek pracy u progu integracji z Unią Europejską cechuje niska stopa zatrudnienia i aktywności zawodowej, wysoka stopa bezrobocia, brak wyraźniejszej reakcji popytu i podaży na rynku pracy na wprowadzane ostatnio zmiany instytucjonalne uelastyczniające funkcjonowanie rynku pracy. Wyraźny spadek zatrudnienia i wzrost bezrobocia obserwujemy po 1998 roku, czyli w warunkach obniżenia tempa wzrostu gospodarczego1. Jednakże odnotowane w ostatnim okresie ożywienie gospodarcze nie przyniosło zdecydowanej poprawy, zatem trudności na rynku pracy mogą mieć charakter długookresowy, strukturalny.

Celem tego opracowania jest ocena stopnia liberalizacji rynku pracy i przedstawienie opinii na temat możliwości ograniczenia bezrobocia poprzez dalsze zmiany w instytucjach rynku pracy. Z uwagi na zakres tego opracowania pomijamy ocenę wpływu nieelastyczności funkcjonowania innych rynków oraz instytucji gospodarki rynkowej na zatrudnienie i bezrobocie (w tej sprawie zob. np. intersujące opracowanie Svejnara 2002). Nie odnosimy się także do oddziaływania egzogenicznych szoków makroekonomicznych (np. kryzysu rosyjskiego, wysokiej realnej stopy procentowej), na wyniki rynku pracy, chociaż współczesne teorie i badania empiryczne zmienność w stopie bezrobocia wyjaśniają łącznym oddziaływaniem szoków i instytucji (np. Blanchard i Wolferson 2000, Fitoussi i inni 2000).


  1. Charakterystyka polskiego rynku pracy z punktu widzenia bezrobocia

Obydwa źródła danych o bezrobociu (BAEL oraz rejestry biur pracy) wskazują na drastyczny wzrost liczby bezrobotnych w latach 1999-2003: odpowiednio o 81% oraz 73%. W omawianym okresie realny produkt zwiększył się o 15%, podczas gdy liczba pracujących zmalała o 10%2. Z powyższego wynika słabe powiązanie zmian w zatrudnieniu i bezrobociu z dynamiką wzrostu gospodarczego. Jeśli przyjąć w uproszczeniu, iż w krajach Europy Zachodniej spadek tempa PKB o 1 punkt procentowy wywołuje wzrost stopy bezrobocia o 0.3 punktu, to zmniejszenie tempa wzrostu gospodarczego z 6.8% w 1997 r. do 1.0% w 2001 r. powinno to zgodnie z regułą Okuna zwiększyć bezrobocie o 1.74 punktu procentowego, podczas gdy faktycznie stopa bezrobocia wzrosła o 8.3 punkty procentowe. Analogicznie przyspieszenie tempa wzrostu do 3.7% w 2003 powinno zaowocować spadkiem stopy bezrobocia o 0.81 punktu procentowego, tymczasem stopa bezrobocia zwiększyła się o 2 punkty procentowe. Nie można oczekiwać, że zredukowane zatrudnienie z okresu złej koniunktury zostanie odbudowane w okresie jej poprawy z powodu racjonalizacji zatrudnienia dokonanego w międzyczasie (Blanchard, Portuga 2001). A ponadto im głębsze zmiany restrukturyzacyjne towarzyszą dekoniunkturze, tym może się pojawić więcej strukturalnych przyczyn trwania bezrobocia. Wydaje się, że ten przypadek dotyczy Polski. Porównanie stopy bezrobocia w równowadze (napływów i dopływów siły roboczej) z faktyczną stopą bezrobocia wskazuje, że przeważającą część bezrobocia stanowi bezrobocie strukturalne. Wysoki poziom bezrobocia równowagi (napływów i dopływów siły roboczej) w relacji do faktycznego bezrobocia uważany jest w teorii za sygnał wysokiego poziomu bezrobocia strukturalnego sensu largo (tzn. w sensie używanym przez OECD, IMF, Bank Światowy) odzwierciedlającego wysoki stan bezrobocia frykcyjnego, strukturalnego sensu stricto (niedopasowania struktury popytu i podaży na rynku pracy) oraz instytucjonalnego (zob. szerzej Socha, Sztanderska, 2000). Z naszych szacunków wynika, że dla okresu 1992-2002 różnica między przeciętną stopą bezrobocia a stopą bezrobocia w równowadze3 wynosi około 2 punktów procentowych.




Źródło: obliczenia własne


Wzrost liczby bezrobotnych miał miejsce praktycznie we wszystkich grupach siły roboczej, aczkolwiek z różną intensywnością. Bezrobocie wzrosło wśród mężczyzn (o 100%), osób starszych (o 115%) oraz osób z wyższym wykształceniem (o 200%). Zróżnicowana dynamika narastania bezrobocia przyczyniła się wprawdzie do spadku udziału grup tradycyjnie zasilających bezrobocie, ale nie zmieniła ogólnego obrazu nierównego rozkładu bezrobocia. W całym okresie transformacji stopa bezrobocia kobiet była wyższa o 2-4 punkty procentowe od analogicznej stopy bezrobocia wśród mężczyzn. Po 1998 roku udział kobiet w populacji bezrobotnych zmalał o 5.5 punktu procentowego, ale nadal stopa bezrobocia w IV kwartale 2003 wynosi 20.3% podczas gdy w grupie mężczyzn 18.4%. Warto jednak podkreślić, iż dynamika wzrostu stopy bezrobocia, spadku stopy zatrudnienia oraz stopy aktywności zawodowej kobiet po 1998 r. jest niższa niż w populacji mężczyzn, co można wytłumaczyć wyższym poziomem wykształcenia kobiet (odsetki kobiet z co najmniej średnim wykształceniem jest wyższy od analogicznego wskaźnika dla mężczyzn o 11 punktów procentowych). Ponadto w okresie spowolnienia wzrostu gospodarczego zatrudnienie w sektorach zdominowanych przez kobiety rosło (w edukacji o 6.4%) lub malało w mniejszym stopniu niż w innych sektorach (np. ochrona zdrowia).

Najwyższą stopę bezrobocia 41.1% odnotować należy w grupie osób młodych (do 24 roku życia), aczkolwiek wzrost produkcji przyczynił się do jej spadku w ostatnim roku. U podstaw tego zjawiska leżą trzy główne przyczyny, wysoka elastyczność płacowa popytu na pracę osób młodych oraz wysoka stopa ich bezrobocia frykcyjnego, a także relatywnie niski – pomimo osiągniętego postępu – poziom wykształcenia roczników wchodzących na rynek pracy po raz pierwszy (World Bank 2001) W pozostałych grupach wiekowych stopa bezrobocia monotonicznie maleje do 19.4% w grupie wiekowej 25-34, 15.7% w grupie 35-44, oraz 13.7% w populacji osób w wieku ponad 45 lat. Niska stopa w tej ostatniej grupie wiekowej spowodowana jest częściowo wycofywaniem się osób starszych z rynku pracy oraz regulacjami chroniącymi zatrudnienie tej grupy siły roboczej.

Podstawową grupę bezrobotnych stanowią osoby z za niskim poziomem wykształcenia – osoby bez wykształcenia średniego stanowią blisko 60% ogółu bezrobotnych4. Utrzymuje się także ogromne zróżnicowanie stóp bezrobocia w poszczególnych grupach wykształcenia: od 7.7% w grupie osób z wyższym wykształceniem do 26% w populacji osób reprezentujących zaledwie podstawowe lub niższe wykształcenie oraz 23.5% wśród osób z wykształceniem zasadniczym zawodowym. Relacja stóp bezrobocia osób z wyższym wykształceniem do stóp bezrobocia osób z wykształceniem podstawowym znacznie zmalała, z 4.7 w 1998 r. do 2.8 w 2003 r. Duże różnice w stopach bezrobocia według wykształcenia wyjaśnić można z jednej strony spadkiem popytu na pracę o niskich kwalifikacjach z drugiej mało intensywnymi poszukiwaniami pracy przez bezrobotnych reprezentujących niski poziom wykształcenia, o czym piszemy dalej. W latach 1998 - 2003 zatrudnienie osób z wyższym wykształceniem wzrosło o 23%, podczas gdy liczba pracujących z podstawowym wykształceniem zmalała o blisko 35% a z zasadniczym zawodowym o 17%. Część tych zmian w popycie wynika z działania tendencji długookresowych5 (np. spadku zatrudnienia w górnictwie o 28%) część z fazy cyklu koniunkturalnego (budownictwo straciło 30% zatrudnionych). Prawdopodobnie w wyniku restrukturyzacji przedsiębiorstw część stanowisk zajmowanych przez osoby z niższymi kwalifikacjami objęły osoby z wyższymi poziomami wykształcenia.

Na strukturalny charakter polskiego bezrobocia wskazują też rosnąca skala bezrobocia długookresowego. Udział osób poszukujących pracy dłużej niż 12 miesięcy zwiększył się z 34% w 1998 roku do 48.7% w III kwartale 2003 roku. Odsetek osób pozostających w stanie bezrobocia powyżej 24 miesięcy wzrósł z 12.4% do 20.1%. Około 64% długotrwale bezrobotnych (powyżej 12 miesięcy) stanowią osoby z podstawowym i zasadniczym zawodowym wykształceniem (63.6%). Taka struktura bezrobocia sprzyja utrwalaniu jego poziomu, a także powstawania zjawiska histerezy. Nie mniej groźnym zjawiskiem jest stabilność bezrobocia w przekroju regionalnym i to zarówno w dawnym układzie administracyjnym (49 województw) jak i nowej strukturze administracji (16 województw). Ponad połowę różnic w stopie bezrobocia między województwami można wyjaśnić niedopasowaniami struktur kwalifikacyjnych popytu i podaży na lokalnych rynkach pracy (Newell i Socha 2004).

Przyrost bezrobocia wynikał z jednej strony z przyrostu podaży siły roboczej, z drugiej ze spadku zatrudnienia. Między listopadem 1988 roku a IV kwartałem 2003 r. populacja osób w wieku 15 i więcej lat zwiększyła się o 3.1% ( tys. osób), odzwierciedlając efekt wyżu demograficznego z początku lat 1980-ych. Jednocześnie w tym samym czasie liczba pracujących zmalała o 10.9%6, a liczba osób biernych zawodowo wzrosła o 9%. W rezultacie liczba osób pracujących jest mniejsza od liczby osób znajdujących się poza pracą, a stopa zatrudnienia spadła z 51% w 1998 roku do 44% w 2003 r. i jest najniższa w Unii Europejskiej.


  1. Ocena stopnia liberalizacji rynku pracy

Wysoki poziom bezrobocia w równowadze oraz niska elastyczność zatrudnienia względem zmian w produkcji wskazują na strukturalne przyczyny zaistniałych trudności. Naturalnym zatem jest podejrzenie, że ich źródeł należy poszukiwać w sztywnościach instytucji rynku pracy. Tymczasem dostępne badania empiryczne przywołane dalej wskazują na relatywnie wysoki stopień liberalizacji polskiego rynku pracy na tle innych krajów OECD oraz krajów Europy Wschodniej i Centralnej. W tej ostatniej grupie Polska ma najbardziej – po węgierskim – zliberalizowany rynek pracy, a grupie 26 analizowanych krajów przez Riboud i innych (2002) sklasyfikowana została na 10 miejscu.


2.1 Instytucje rynku pracy a popyt na pracę

W wielu opracowaniach i programach reform rynku pracy wysokie pozapłacowe koszty pracy i podatki obciążające zatrudnienie uważane są za istotny powód niskiej dynamiki tworzenia nowych miejsc pracy. Koszt jednej godziny w Polsce (w 2000 r. około 4.5 euro) jest nadal prawie 5- krotnie niższy niż przeciętnie w Unii Europejskiej (22.70 euro), ale przewyższa analogiczne koszty w innych (poza Słowenią) krajach post-komunistycznych (zob. Eurostat 2003). To co negatywnie wyróżnia Polskę na tle krajów OECD, to wysokie opodatkowanie zatrudnienia. Według Riboud et al. (2002, s. 290) w końcu ubiegłej dekady stopa opodatkowania płac (48.2%) należała do najwyższych po Słowacji w krajach OECD (przeciętna dla OECD - 19.5%, dla EU - 23.5%). Łączna stopa podatkowa uwzględniająca także podatki dochodowe i od konsumpcji wynosiła w Polsce 80%, podczas gdy w OECD 45.4% a w krajach UE 53%.

Tym niemniej szacunki OECD klina podatkowego (tax wedge) liczonego jako suma krańcowych stóp podatku od dochodów osobistych oraz składki ubezpieczeniowej wyrażone w relacji do przeciętnych zarobków brutto pracownika produkcyjnego wskazują, iż w 2001 r. jego wartość dla Polski (45.3%) nie odbiegała rażąco od wartości w innych krajach (zob OECD 2002). Jednak opublikowane ostatnio przez OECD (Taxing Wages 2002-2003) szacunki klina podatkowego (tax wedge)7 wskazują, iż w latach 1996 – 2003 jego wartość dla Polski wzrosła o 1.8 punktu procentowego, podczas gdy dla 30 krajów OECD zmalała – średnio o 1.5 punktu procentowego, a w Irlandii aż o 18.3 punktu, a na Węgrzech o 8.8 punktu procentowego. Suma przeciętnego podatku od dochodów osobistych i składki ubezpieczeniowych odniesiona do zarobków brutto pracownika produkcyjnego wynosząca 42.9% była niższa od analogicznego wskaźnika dla wielu europejskich krajów OECD z Czechami i Węgrami włącznie (najniższa w Szwajcarii 29.5.8%, najwyższa w Belgii 55.6%). Gorzej sytuacja wygląda, jeśli uwzględnić relację sumy podatku od dochodu osobistego i składki na ubezpieczenia społeczne minus zasiłki pieniężne otrzymywane przez przeciętnego pracownika produkcyjnego8.

Trudno jednakże bez bliższych badań jednoznacznie wskazywać, iż wyższe obciążenia podatkowe zawsze powodują spadek popytu na pracę. O niejednoznaczności tej zależności może świadczyć przykład Szwecji i Danii. Obydwa kraje mają najwyższe w Europie godzinowe koszty pracy brutto, ale udział pozapłacowych kosztów pracy w Szwecji jest najwyższy a w Danii najniższy w Europie. (EU 2003, s. 114). Efekt spadku popytu na pracę wskutek wysokiego klina podatkowego może mieć miejsce przede wszystkim w gałęziach z silną pozycją negocjacyjną pracowników (insiders), natomiast w innych sektorach pracodawcy mogą przerzucić ciężar podatków na pracowników w postaci niższych płac. Podobny efekt może jednak dotyczyć osób cechujących się wysoką elastycznością podaży, głównie z grup dysponujących (lub mających szanse dysponować) uprawnieniami do świadczeń społecznych lub dochodów pozapłacowych.

Wysoki klin podatkowy z pewnością sprzyja rozwojowi tzw. szarej strefy w zatrudnieniu. Według niektórych szacunków (Schneider and Burger 2004) w Polsce 21.3% osób w wieku produkcyjnym pracuje w szarej strefie, podczas gdy w Czechach 12.9%, Słowacji 17.1% a na Łotwie 30.1%9. Szara sfera sprzyja zaś zwiększeniu bezrobocia rejestrowanego.

Drugim elementem oddziaływującym na popyt jest stopień ochrony zatrudnienia i koszty związane z przyjmowaniem i zwalnianiem pracowników. Wprawdzie nie zgromadzono przekonywujących dowodów wskazujących, iż wyższy poziom ochrony zatrudnienia powoduje większe bezrobocie, ale podnosi poziom bezrobocia długookresowego oraz zmniejsza skalę bezrobocia krótkookresowego poprzez negatywny wpływ na napływy i odpływy z bezrobocia (szerzej: Nickell, Layard 1999).

Wspomniane już badanie Banku Światowego (Riboud i inni 2002) pozwala na stwierdzenie relatywnie wysokiego stopnia elastyczności polskiego rynku pracy w końcu ubiegłej dekady. Tzw. indeks prawnej ochrony zatrudnienia regularnego (Employment Protection Legislation) dla Polski oszacowany został na poziomie 2 w skali od 0 (brak ochrony prawnej) do 4. Przeciętna wartość tego indeksu dla krajów OECD wynosi także 2, a dla krajów UE 2.4. Dla pozaeuropejskich krajów wartość tego indeksu waha się od 0.2 w USA do 2.7 w Japonii. Identyczny obraz znajdujemy w szacunkach Komisji Europejskiej (EU 2003). Jako najbardziej liberalne zostały ocenione polskie przepisy regulujące zatrudnienie pracowników zatrudnionych dorywczo (wartość indeksu 1), jako najbardziej restrykcyjne: regulacje zwolnień grupowych (wartość indeksu dla Polski 3.9)10. W tym ostatnim przypadku wartość indeksu dla OECD wynosi 2.9, a dla krajów UE 3,2. W pozaeuropejskich krajach OECD wartość tego ostatniego współczynnika wahała się od 0.4 w Nowej Zelandii do 3.4 w Kanadzie. Tutaj zatem mogą tkwić pewne bariery w dopasowywaniu wielkości zatrudnienia do potrzeb wynikających z nowych technologii i organizacji pracy. O ich istnieniu świadczyć może stosunkowo niski poziom stóp tworzenia i likwidowania miejsc pracy, przepływów pracowników między miejscami pracy oraz stanami na rynku pracy (Nesporova Cazes, 2001, Grotkowska, Socha, Sztanderska 2004). Z badań Botero i innych (2003) wynika jednak nieco inny obraz, a mianowicie, że poziom regulacji zatrudnienia był w Polsce wyższy niż przeciętnie na świecie, ponieważ skonstruowany przez nich indeks regulacji prawnych zatrudnienia (nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy) wnosił 0.46 a dla całej badanej próby 85 krajów 0.36. Indeks regulacji prawnych stosunków (wykonywania) pracy w Polsce (1.64) również przewyższał przeciętną wartość dla innych krajów – 1.24.

Trzecią grupę mierników giętkości rynku pracy stanowią wskaźniki zatrudnienia na czas określony, w niepełnym wymiarze czasu, praca dla co najmniej dwóch pracodawców etc. Skala zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy jest zdecydowanie niższa w Polsce (10.8%) niż przeciętnie w Unii Europejskiej (18.1%), gdzie najwięcej osób pracuje w ten sposób w Holandii a najmniej w Grecji. Natomiast w Polsce większy niż w UE odsetek pracowników zatrudnionych jest na czas określony (15.4% wobec 13%). Najwięcej jest ich w Hiszpanii (31%), najmniej w Luksemburgu (około 5%). Dynamiczny wzrost tej grupy obserwujemy w latach 2001-2003 (o 47%) zwłaszcza wśród kobiet (o 53%). Jednakże głównym powodem większego zainteresowania pracą w niepełnym wymiarze czasu pracy jest bark możliwości znalezienia pracy na pełnym etacie (Grotkowska, Socha, Sztanderska 2004). Maleje także odsetek osób pracujących w więcej niż jednym miejscu pracy o blisko 22% w latach 1998-2003. Może to świadczyć o stopniowym nasyceniu popytu na pracę (łączenie pracy w dwóch miejscach występowało w latach 90. głównie w dwu grupach: specjalistów z wyższym wykształceniem i rolników pracujących głównie poza rolnictwem ale również prowadzących swoje gospodarstwo rolne).

Teoretycznie wysoki odsetek osób zatrudnionych na czas określony powinien osłabiać siłę negocjacyjną insiders i sprzyjać wzrostowi zatrudnienia, jednakże badania nad hiszpańskim rynkiem pracy ujawniły przeciwny efekt, a mianowicie wzrost siły insiders. Taka sytuacja może się zrodzić wówczas kiedy niestandardowymi umowami o pracę objęte są przede wszystkim te grupy siły roboczej słabo powiązane z długotrwałym zatrudnieniem np. osoby o niskich kwalifikacjach, kobiety, młodzież itp.

Można by temu przeciwdziałać poprzez zakładanie nowych firm, w których historia zatrudnienia jest krótka. Porównanie skali tzw. samozatrudnienia w Polsce i innych krajach ujawnia wyższy odsetek Polaków pracujących jako właściciele firm lub na rachunek własny. W 2002 roku odsetek samozatrudnionych w UE wynosił 14.8% (najwięcej w Grecji ponad 43%, najmniej w Szwecji – 5%), natomiast w Polsce 22.5% (w końcu 2003 mniej 21,8%). Ta różnica spowodowana jest przede wszystkim większą skalą zatrudnienia w rolnictwie; porównanie pozarolniczego samozatrudnienia nie daje już tak wyraźnej przewagi polskiego rynku pracy (samozatrudnieni poza rolnictwem stanowili tylko 9,7%. Inny czynnik to niższy poziom rozwoju gospodarczego i mniejsze szanse na dobrze płatne zatrudnienie w sektorze pracowników najemnych. Chociaż rząd deklaruje w rozmaitych programach poparcie dla rozwoju przedsiębiorczości oraz sektora małych i średnich firm to po 1998 roku maleje zarówno liczba właścicieli firm (o ponad 16%) jaki i pracujących na własny rachunek (o około 9%). Ponadto w Polsce w porównaniu do innych krajów istotne znaczenie dla prowadzenia własnej firmy ma posiadanie wyższego wykształcenia (Morawski, Socha 2003), zatem rozwój tej formy zatrudnienia w małym stopniu absorbuje bezrobotnych z niskimi kwalifikacjami.


2.2 Instytucje rynku pracy a podaż pracy

Wysokie i długo wypłacane zasiłki dla bezrobotnych oraz inne świadczenia socjalne uważane są za ważną przyczynę wysokiego bezrobocia, ponieważ zwiększają tzw. płacę progową (reservation wage) i tym samym bezrobotni nie akceptują ofert pracy z niższymi płacami (inaczej: krzywa efektywnej podaży pracy przesuwa się w górę). Dane zawarte w Tabeli 5 wskazują, że system pomocy socjalnej dla bezrobotnych w Polsce nie wyróżnia się na tle innych krajów szczególną szczodrością. Zaskakuje natomiast wyższy wskaźnik zastąpienia dla osób długotrwale otrzymujących świadczenia w stosunku do krótkookresowo bezrobotnych. Takie rozwiązania z pewnością osłabiają motywacje do efektywnych poszukiwań pracy. Ten ogólny obraz ulega pogorszeniu jeśli pomoc socjalną odniesiemy nie do przeciętnej płacy, ale do płac osób z niskimi kwalifikacjami. Z badań Banku Światowego (World Bank 2004, Chłoń-Dominiczak i inni 2004) wynika, że pracownicy z niskimi dochodami osiągają świadczenia niezależnie od wielkości i struktury rodziny, sięgające niekiedy (w okresie uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych) ponad 100% ich wynagrodzenia. Zatem dla osób z niskimi kwalifikacjami zwłaszcza zamieszkałych w regionach wiejskich system pomocy socjalnej nie zachęca do intensywnych poszukiwań pracy, przynajmniej przez pewien czas. Tym bardziej, iż świadczenia socjalne, w tym zasiłki dla bezrobotnych nie uwzględniają różnic terytorialnych w kosztach utrzymania (zob szerzej World Bank 2004).

O ile stosunek zasiłku dla bezrobotnych w Polsce do płacy jest relatywnie niski, to czas ich wypłacania raczej długi nawet do 18 miesięcy. Jest to ważne, ponieważ z wielu badań ekonometrycznych wynika, że długość wypłacania zasiłku jest zmienną statystycznie istotniejszą w wyjaśnianiu bezrobocia, niż jego wysokość11. Ponadto wysokość zasiłku odniesiona do płac najniższych w regionach o niskich kosztach utrzymania może opóźniać wyjście z bezrobocia (World Bank 2004). Innym niekorzystnym dla rynku pracy rozwiązaniem było wprowadzenie świadczeń i zasiłków przed-emerytalnych, ponieważ przyczyniły się do obniżenia stopy aktywności zawodowej i stopy zatrudnienia. Na niektórych rynkach pracy, z uwagi na niemożność natychmiastowego zastąpienia odchodzących pracowników z wysokimi kwalifikacjami mogło to doprowadzić do wzrostu siły negocjacyjnej insiders.

Formalnie Polska ma dosyć dobrze rozwinięty system narzędzi zaliczanych do tzw. aktywnej polityki państwa na rynku pracy. Niestety wydatki na te cele w relacji do PKB są 5-6 razy niższe niż przeciętnie w Unii Europejskiej, a co gorsza odsetek osób objętych aktywną polityką pomocy dla bezrobotnych w ostatnich latach jest niższy niż w 1998 r. (patrz tabela 2).

Omawiany poprzednio system prawnej ochrony zatrudnienia oddziaływa także na podaż siły roboczej, ponieważ wpływa na poziom ochrony zatrudnienia i dochodów pracowników. Wyrazem tego jest między innymi stabilność zatrudnienia. Z tego punktu widzenia zmiany na rynku pracy po 1998 r. charakteryzowały się wydłużeniem stażu pracy wszystkich grup pracujących (zob. Grotkowska, Socha, Sztanderska 2004), co możnaby interpretować jako zwiększenie zakresu ochrony prawnej. Jednakże pewna część tej stabilizacji zatrudnienia miała charakter wymuszony i polegała na zmniejszeniu skali dobrowolnych odejść z pracy12. Taką tendencję można interpretować raczej jako wyraz rosnącego ryzyka na rynku pracy13. Ograniczenie rotacji siły roboczej w warunkach dokonujących się zmian strukturalnych z pewnością ogranicza skalę restrukturyzacji oraz nie sprzyja zmniejszaniu bezrobocia. Większe ryzyko spowodowane między innymi mniejszym zakresem ochrony prawnej zatrudnienia i dochodów pracowników przynosi korzyści ekonomiczne w postaci osłabienia siły negocjacyjnej insiders.


  1. Mechanizmy negocjacji płacowych

Mechanizmy negocjacji płac uważane są za jeden z najważniejszych czynników wyjaśniających różnice w stopie bezrobocia w krajach OECD. W szczególności chodzi tutaj o szczebel negocjacji (przedsiębiorstw, gałęzi, krajowy), zakres umów zbiorowych oraz stopień koordynacji negocjacji płacowych (zob np. Nickell 1997, 2003, Blanchard and Wolferson 2000, Nickell and Layard 1999, Fitoussi i inni 2000).

Polski system stosunków pracy cechuje się stosunkowo niskim odsetkiem pracowników należących do związków zawodowych, istnienie wielu organizacji oraz ich zrzeszeń po stronie związkowej i pracodawców, niewielką rolą umów zbiorowych oraz niskim stopień koordynacji negocjacji płacowych.

Z danych gromadzonych przez CBOS (Gardawski 2003) wynika, że w 2002 r. do związków zawodowych należało około 2202-2447 tysięcy osób, co stanowiło około 14.5% ogółu pracujących, w tym 20% pełnozatrudnionych14. Przynależność do związków zawodowych jest znacznie niższa wśród tych grup siły roboczej, których pozycja na rynku pracy jest relatywnie słaba: młodych (do 30 lat), pracujących w niepełnym wymiarze czasu pracy lub dorywczo oraz osób z niskimi kwalifikacjami. Zaledwie 7% pracujących w prywatnym sektorze pozarolniczym należy do związku zawodowego. Znaczący odsetek najemnych pracowników związkowców widać jedynie w dwóch sektorach górnictwie (60%) i transporcie (32%). Część organizacji związkowych skupiona jest w 3 dużych konfederacjach, lun federacjach krajowych, ale poza nimi pozostaje około 7 tys. organizacji związkowych nie należących do żadnej federacji związkowej. Podobne rozproszenie występuje po stronie pracodawców zorganizowanych w 3 konfederacje i około 100 organizacji starających się reprezentować interesy pracodawców. Odrębność pozycji pracodawców w obydwu sektorach własności utrudnia wyartykułowanie wspólnych interesów na poziomie ponad zakładowym. W rezultacie pracodawcy pomimo narzekania na wysokie koszty pracy, nie są w stanie stworzyć jednolitej reprezentacji mogącej negocjować poziom płac na poziomie branży lub regionu15. Co więcej – podobnie jak i związkowcy - nie potrafią wyłonić wspólnej jednolitej reprezentacji w instytucjach dialogu społecznego na poziomie ogólnokrajowym.

Można zatem stwierdzić, że w przeważającej części gospodarki płace ustalane są w negocjacjach prowadzonych na poziomie przedsiębiorstw. Brak jednak dokładnych danych o strukturze czasowej tych układów oraz populacji pracowników, których dotyczą. W ocenie Komisji Europejskiej (EU 2003, s.78) umowy zbiorowe w Polsce regulują płace i warunki pracy około 40% pracowników16. W małych i średnich przedsiębiorstwach (a takie zatrudniają około połowy wszystkich pracowników) nie występuje praktycznie żadna zinstytucjonalizowana reprezentacja interesów pracowników i płace ustanawiane są przez pracodawców. Negocjacje na poziomie sekcji (grupy zawodowej) rozwinięte są głównie w sektorze publicznym, zwłaszcza tzw. sektorze budżetowym.

Taka struktura teoretycznie powinna sprzyjać obniżaniu bezrobocia, ponieważ przy zdecentralizowanym systemie negocjacji jest większa szansa na uwzględnienie lokalnych relacji popytu i podaży na rynkach pracy. Na przeszkodzie stoi brak koordynacji w negocjacjach po obydwu stronach oraz system ustanawiania jednolitej dla całego kraju płacy minimalnej. W efekcie w niektórych gałęziach, nawet tych które redukowały zatrudnienie można było dostrzec wzrost płac (World Bank 2004). Można to interpretować z jednej strony jako efekt nacisku insiders, z drugiej jako rozwój polityki płac motywacyjnych (efficiency wages) stosowanych przez menedżerów w celu osiągnięcia wysokiego poziomu wydajności pracy.


4. Wpływ regulacji prawnych na działanie rynku pracy

Wydaje się, że w latach 1998-2003 dokonano dalszych reform, mających na celu wzmocnienie mechanizmów samoregulacji rynkowej w obrębie rynku pracy. Przede wszystkim w coraz większym stopniu zliberalizowano zasady zatrudnienia – kodeks pracy pozostawia obecnie większą swobodę działania pracodawcom. Trudno jednoznacznie orzec, czy z tych uprawnień szeroko korzystają. Statystyki dokumentują jedynie zdecydowany wzrost popularności zatrudnienia w oparciu o umowy na czas określony w miejsce umów na czas nieokreślony. Pojawiły się tez agencje pracy czasowej (na zastępstwo). Nie wzrosła zupełnie częstotliwość zawierania umów na część pełnego czasu pracy, zatem tzw. zjawisko dzielenia się pracą nie ma miejsca.

Wiadomo również, choć nie jest to zjawisko udokumentowane liczbowo, że masowo praktykuje się zawieranie umów cywilno-prawnych w miejsce umów o pracę. Pracownicy są skłaniani do zakładania jednoosobowych firm, które przyjmują zlecenia sprowadzające się de facto do świadczenia pracy. Jest proceder zakazany prawnie, lecz – przy zgodnej współpracy faktycznego pracodawcy i pracownika – niemal niemożliwy do udowodnienia. Popularność zastępowania umów o pracę umowami cywilno-prawnymi wynika przede wszystkim ze skuteczności unikania ciężarów fiskalnych – głównie w postaci podnoszenia kosztów uzyskania dochodów oraz w postaci możliwości płacenia składek ubezpieczeń emerytalno-rentowych w niższej skali (relacjonowanych do płacy przeciętnej a nie do faktycznych dochodów z pracy).

Wreszcie, zmniejszono dostęp do świadczeń społecznych (w dużym stopniu racjonalizując cały system) i obniżono ich przeciętną wartość w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia za pracę. Bardziej zdecydowane poczynania racjonalizujące świadczenia (i zachęcające do aktywności na rynku pracy) zaproponował tzw. plan Hausnera. Jednak trudno dziś się spodziewać jego pełnego wdrożenia.

Niestety, żadne z podjętych działań – prawnych i faktycznych nie spowodowało, żeby restrukturyzacja gospodarki mająca miejsce w tych latach przebiegała płynnie. Obserwowaliśmy wypychanie pracowników z miejsc pracy, gdzie byli zbędni lub niedostosowani, lecz nie następowało ich przemieszczanie do miejsc, w których mogliby być wykorzystani.


4.1 Reformy prawne zatrudnienia w ostatnich latach

Zasadnicze reformy rynku pracy miały miejsce w latach wcześniejszych. W okresie od 1998 r. tylko w niewielu sprawach dokonywano zmian. I tak, począwszy od 2003 r. ułatwiono procedurę zwolnień pracowników zatrudnionych na czas nieokreślony przez wyeliminowanie obowiązku konsultacji z ponadzakładowymi organizacjami związków zawodowych, w przypadku kiedy zakładowa organizacja związkowa miała zastrzeżenia co do decyzji o zwolnieniu. Ograniczono prawo osób, którym wypowiedziano pracę do dni na poszukiwanie nowej pracy za wynagrodzeniem tylko do tych przypadków, jeśli okres wypowiedzenia wynosił co najmniej 2 tygodnie, podczas gdy poprzednio (w latach 1996-2002) pracodawca był zobowiązany do tego w każdym przypadku, jeśli wypowiadał umowę o pracę. Wprowadzono możliwość zatrudniania pracowników w celu zastępstwa pracownika stale zatrudnionego ale z przyczyn usprawiedliwionych nieobecnego. Te umowy są powiązane z bardzo krótkim, bo trzydniowym okresem wypowiedzenia. Na okres jednego roku (do daty wstąpienia Polski do UE) zawieszono obowiązek przekształcania trzeciej umowy o pracę na czas określony w umowę o pracę na czas nieokreślony. Obecnie jednak każde przedłużenie drugiej umowy o pracę na czas określony skutkuje automatycznym jej przekształceniem w umowę na czas nieokreślony (wyjąwszy prace sezonowe lub dorywcze o cyklicznym charakterze), co zmniejsza swobodę zwolnień z pracy.

Pracodawcy uzyskali również jasno określone przepisy, wyznaczające odszkodowania, które z kolei pracownicy są im zobowiązani wypłacić, jeśliby bez uzasadnienia zerwali umowę o pracę z naruszeniem okresu wypowiedzenia (do 31.11.2002 o wysokości odszkodowań musiał orzekać sąd pracy).

W regulacji zwolnień grupowych nastąpiły 4 istotne zmiany prawne. Pierwsza polega na bardziej ogólnym sformułowaniu przyczyn, pozwalających dokonać zwolnień grupowych. Obecnie są to wszystkie przyczyny niedotyczące pracowników. Druga zmiana polega na tym, że zamiar dokonania zwolnień grupowych musi być przedstawiony związkom zawodowym w terminie 20 dni przed ich dokonywanie, a wcześniej obowiązywały terminy 30 a nawet 45 dni. Trzecia zmiana polega na kwalifikowaniu do trybu zwolnień grupowych – obecnie jako zwolnienia grupowe są traktowane zwolnienia obejmujące co najmniej 10 osób u pracodawców zatrudniających 100 lub mniej pracowników, podczas kiedy wcześniej było to 10%. W ten sposób w mniejszych firmach zwolnienia kilku osób nie są objęte tymi szczególnymi przepisami. Jednocześnie więcej zwolnień jest kwalifikowanych jako grupowe w dużych firmach – u pracodawców zatrudniających powyżej 300 pracowników zwolnienia obejmujące 30 lub więcej osób są zaliczane do grupowych, podczas kiedy wcześniej było to 10% aż do osiągnięcia stanu 100 zwolnień. Czwarta zmiana wiąże się ze zwiększeniem uprawnień do wypłat odszkodowań (odpraw) polegającym na skróceniu wymaganego stażu pracy dla uzyskania prawa do wypłat w wysokości jedno- dwu lub trzymiesięcznych wynagrodzeń. Generalnie, zmiany zwolnień grupowych zmniejszyły obowiązek stosowania ich trybu przez małych pracodawców, a zwiększyły przez dużych, ułatwiły procedurę ich wdrożenia i zapewniły wyższe odszkodowania dla pracowników o relatywnie krótszym stażu pracy. Można oceniać, że stały się elastyczniejszym instrumentem regulacji zatrudnienia.

Wprowadzono też regulacje nie odnoszące się bezpośrednio do ochrony zatrudnienia ale mogące skutkować zmniejszeniem zwolnień z pracy. W przypadku trudności finansowych pracodawcy może on podpisać umowę ze związkami zawodowymi (lub w przypadku ich braku, z przedstawicielami pracowników) zawieszającą zobowiązania wynikające z prawa pracy (ale nie normy Kodeksu Pracy) na okres od 3 lat. W ten sposób np. zobowiązania z tytułu układów zbiorowych mogą być przejściowo zmniejszone a to może pozwolić utrzymać zatrudnienie w większym stopniu niż w sytuacji, kiedy wszystkie zobowiązania np. płacowe musiałyby być przestrzegane. W trudnej sytuacji takie porozumienie otwiera jednak też drogę do zwolnień na warunkach Kodeksu Pracy, które mogą być mniej korzystne od warunków sprecyzowanych w umowach zbiorowych.

Inne zasadnicze przepisy dotyczące swobody zwolnień (np. konieczność konsultacji, zwolnienia indywidualnego pracownika, obowiązkowy okres wypowiedzenia umowy o pracę, odszkodowanie) nie zostały zmienione.

W ostatnich regulacjach prawnych szerzej potraktowano pracę w niepełnym wymiarze czasu. Wpisano do kodeksu pracy obowiązek starań ze strony pracodawcy, że by umowę o pracę w pełnym wymiarze czasu zamieniać na pracę w wymiarze niepełnym na podstawie wniosku pracownika. Zainteresowanie pracą w niepełnym wymiarze czasu pracy jest jednak małe i to po obu stronach – pracodawców przypuszczalnie ze względu na wzrost kosztów zatrudnienia17 i pracowników z powodu niskich płac realnych. Trudno w takiej sytuacji liczyć na upowszechnienie często postulowanego dzielenia się pracą.


5. Funkcjonowanie wybranych instytucji rynku pracy

Pojęcie instytucji rynku pracy można traktować szeroko, tu jednak odniesiemy się tylko do konkretnych instytucji – podmiotów politycznych i gospodarczych. Wybraliśmy te, które aktywnie pośredniczą na rynku pracy i bezpośrednio oddziałują na jego funkcjonowanie. Podstawowymi instytucjami na rynku pracy, kształtującymi lokalną politykę rynku pracy są obecnie w Polsce samorządy lokalne i podporządkowane im urzędy pracy szczebla powiatowego, wojewódzkiego, a także odpowiadające tym szczeblom rady zatrudnienia oraz naczelna rada zatrudnienia. Pozarządowe organizacje pośrednictwa pracy odgrywają marginalną rolę, skala pośrednictwa pracy i poradnictwa zawodowego z ich udziałem jest bardzo mała, znacząca dla niektórych specjalnych subrynków np. kadry menedżerskiej. Instytucje edukacyjne, głównie z obszaru kształcenia ustawicznego, wpływają na zmianę cech podaży pracy i z tego punktu widzenia można uznać ich rolę za ważną. Jednak w istocie jest ona ważna tylko w odniesieniu do kształcenia bezrobotnych (dostarczyciele usług szkoleniowych dla urzędów pracy), ponieważ kształcenie ustawiczne odbywa się w małej skali i głównie zorientowane na młodych pracowników. Wreszcie instytucjami wpływającymi na działanie rynku pracy jest też administracja centralna, przede wszystkim Ministerstwo Gospodarki i Pracy18, w mniejszym stopniu inne resorty, choć trudno nie doceniać ich roli, zwykle nie bezpośredniej. Odrębną uwagę poświęcimy działaniu Funduszu Pracy, ponieważ reguły jego tworzenia i wykorzystania silnie kształtują działanie rynku.

  1   2   3   4   5   6   7   8   9

Dodaj dokument na swoim blogu lub stronie

Powiązany:

Możliwości ograniczenia bezrobocia poprzez dalsze zmiany w instytucjach rynku pracy. Z uwagi na zakres tego opracowania pomijamy ocenę wpływu nieelastyczności funkcjonowania innych rynków oraz instytucji gospodarki rynkowej na zatrudnienie I bezrobocie (w tej sprawie zob np intersujące opracowanie S iconWspółpraca ops I pup – nowe reguły. Zmiany w ustawie o promocji zatrudnienia I instytucjach rynku pracy oraz o pomocy społecznej

Możliwości ograniczenia bezrobocia poprzez dalsze zmiany w instytucjach rynku pracy. Z uwagi na zakres tego opracowania pomijamy ocenę wpływu nieelastyczności funkcjonowania innych rynków oraz instytucji gospodarki rynkowej na zatrudnienie I bezrobocie (w tej sprawie zob np intersujące opracowanie S iconUsług rynku pracy, świadczeń oraz wsparcia oferowanego przez powiatowe urzędy pracy. Odpowiadają na pytania z zakresu Ustawy o promocji zatrudnienia I instytucjach rynku pracy, a także z podstawowych zagadnień z kodeksu pracy

Możliwości ograniczenia bezrobocia poprzez dalsze zmiany w instytucjach rynku pracy. Z uwagi na zakres tego opracowania pomijamy ocenę wpływu nieelastyczności funkcjonowania innych rynków oraz instytucji gospodarki rynkowej na zatrudnienie I bezrobocie (w tej sprawie zob np intersujące opracowanie S iconZmiany w Ustawie o promocji zatrudnienia I instytucjach rynku pracy

Możliwości ograniczenia bezrobocia poprzez dalsze zmiany w instytucjach rynku pracy. Z uwagi na zakres tego opracowania pomijamy ocenę wpływu nieelastyczności funkcjonowania innych rynków oraz instytucji gospodarki rynkowej na zatrudnienie I bezrobocie (w tej sprawie zob np intersujące opracowanie S iconNajważniejsze zmiany w ustawie o promocji zatrudnienia I instytucjach rynku pracy obowiązujące od 01. 02. 2011r

Możliwości ograniczenia bezrobocia poprzez dalsze zmiany w instytucjach rynku pracy. Z uwagi na zakres tego opracowania pomijamy ocenę wpływu nieelastyczności funkcjonowania innych rynków oraz instytucji gospodarki rynkowej na zatrudnienie I bezrobocie (w tej sprawie zob np intersujące opracowanie S iconRynek pracy: bezrobocie I. Pojęcie bezrobocia

Możliwości ograniczenia bezrobocia poprzez dalsze zmiany w instytucjach rynku pracy. Z uwagi na zakres tego opracowania pomijamy ocenę wpływu nieelastyczności funkcjonowania innych rynków oraz instytucji gospodarki rynkowej na zatrudnienie I bezrobocie (w tej sprawie zob np intersujące opracowanie S iconMożliwości dalszej nauki oraz przyszłej pracy Nauczyciele zmodyfikują proces nauczania I uczenia się, zostaną wykorzystane ciekawe metody, nie tylko na zajęciach szkolnych ale również w innych formach poprzez przygotowanie prezentacji, targów festiwali, wyjazdów studyjnych, wystaw, udziału w konkurs

Możliwości ograniczenia bezrobocia poprzez dalsze zmiany w instytucjach rynku pracy. Z uwagi na zakres tego opracowania pomijamy ocenę wpływu nieelastyczności funkcjonowania innych rynków oraz instytucji gospodarki rynkowej na zatrudnienie I bezrobocie (w tej sprawie zob np intersujące opracowanie S iconObecna sytuacja na rynku pracy I wskazywanie bezrobocia, jako największego zagrożenia dla polskiej gospodarki są wyzwaniem zarówno dla elit politycznych, jak I

Możliwości ograniczenia bezrobocia poprzez dalsze zmiany w instytucjach rynku pracy. Z uwagi na zakres tego opracowania pomijamy ocenę wpływu nieelastyczności funkcjonowania innych rynków oraz instytucji gospodarki rynkowej na zatrudnienie I bezrobocie (w tej sprawie zob np intersujące opracowanie S iconFunkcjonowania międzynarodowych I polskich rynków zorganizowanych (formalnych). Przyswojenie podstawowych informacji związanych z organizacją giełd, imprez targowo-wystawienniczych, aukcji towarowych oraz funkcjonowaniem tzw rynków zorganizowanych ułomnych. Zapoznanie się z podstawowymi rodzajami tr

Możliwości ograniczenia bezrobocia poprzez dalsze zmiany w instytucjach rynku pracy. Z uwagi na zakres tego opracowania pomijamy ocenę wpływu nieelastyczności funkcjonowania innych rynków oraz instytucji gospodarki rynkowej na zatrudnienie I bezrobocie (w tej sprawie zob np intersujące opracowanie S iconMożliwości I zasad funkcjonowania Systemów Informacji Geograficznej, umożliwiającą mu ocenę przydatności gis dla potrzeb zadań realizowanych w macierzystym zakładzie pracy. Po zrealizowaniu programu zajęć słuchacze powinni posiadać umiejętność pozyskiwania, przetwarzania I prezentacji danych przestr

Możliwości ograniczenia bezrobocia poprzez dalsze zmiany w instytucjach rynku pracy. Z uwagi na zakres tego opracowania pomijamy ocenę wpływu nieelastyczności funkcjonowania innych rynków oraz instytucji gospodarki rynkowej na zatrudnienie I bezrobocie (w tej sprawie zob np intersujące opracowanie S iconKonsument na rynku ubezpieczeniowym z perspektywy gospodarki rynkowej w Polsce

Umieść przycisk na swojej stronie:
Rozprawki


Baza danych jest chroniona prawami autorskimi ©pldocs.org 2014
stosuje się do zarządzania
Rozprawki
Dom